转变财政职能，逐步建立公共财政的基本框架，这是我国财政运行方式的重大转变。当前，以部门预算、财政国库集中支付、政府采购为中心的财政改革正是适应公共财政建立的要求而进行的，而这三项改革的相辅相成、并驾齐驱才能使整个财政改革得以顺利进行。从２００１年开始推行的财政国库管理制度改革是随着部门预算、政府采购改革之后的又一项重要改革，已取得初步成效，但从实施过程中存在的问题来看，“三项改革”存在着内在的联系，由于这样的联系，要求我们必须强调“三项改革”的联动，这样，才能更有效地实施改革。
１．预算改革对国库支付目标的实现有着重要的影响意义
从１９９８年开始推行的部门预算改革，可以说，对于增强依法行政的意识，强化预算管理，提高财务管理水平起了很大的作用。但从目前国库集中支付的改革实际看，部门预算的改革与国库集中支付改革还有不相适应的地方，主要表现在：一是预算细化不够，尤其是基本建设项目没有细化预算，使得国库集中支付时的依据不充分，还是打捆支付，虽然形式上是按照国库集中支付的要求去做的，但实质上没有起到真正的国库集中支付的作用，因为国库集中支付的依据就是预算，预算单位要根据预算编制用款计划后，才得以顺利支付。二是预算的编制级次不到位，水利部的预算单位为六级管理、五级核算，现行部门预算只编到二级，而国库集中支付试点工作已全部覆盖三级，试点到了四级，实质上对三级、四级的支付还停留在不完全的预算上，这样就影响了国库集中支付目标的实现，也影响了国库集中支付的效果。
所以，为使国库集中支付改革能够达到预期的目标和效果，部门预算的改革必须与之相配套，深化预算编制的级次，细化部门预算，这样，两者的相互协调才能促进改革的完全实现。
２．国库支付的推进为政府采购的有效开展提供了有力的保障
九届全国人大常委会２００２年６月２９日通过了《政府采购法》。这一法律的出台，为解决政府采购中存在的问题提供了法律依据，对我国政府采购资金的使用效率，对我国的廉政建设，将会产生深远的影响。国库集中支付改革前，政府采购的资金支付还是沿用老的支付方式和手段，存在着一些弊端，实施国库集中支付后，笔者认为，国库集中支付的推行在现实意义上为政府采购提供了更有力的保障。一是表现在资金的高效使用上。由于采取了先进的国库集中拨付方式，不管政府采购资金是直接支付还是授权支付，都会使得政府采购资金更安全、有效地到达供货商和劳务提供者手中，提高政府采购资金的使用效率。二是表现在对资金的监督管理上。由于政府采购资金要采取国库集中支付的方式，在政府采购工作的环节上，从采购预算的编制、采购计划的报批、采购项目的确定到最终的资金支付，始终都处在有效的监督控制之下，这样，有利于从源头上防止资金的挪用、挤占。这就是政府采购与国库集中支付相配套的结果。
二、财会管理理念、职能及核算方式的尽快转变将有助于国库支付的改革更趋完善
１．财务管理要从“管钱”为中心转到以“管额度”为中心
财务管理的中心是资金管理，在传统的财务管理模式下，资金是财政通过银行拨付到各级预算单位的账户上，而实行国库集中支付后，各预算单位的账户上没有财政性资金了，有的是国库账户（称零余额账户）的额度，所以，在这个前提下，财务管理工作尤其是拨款的方式发生了根本的变化：第一，对于主管单位来讲，由于所属预算单位全面实行授权支付，主管单位对下级没有实际的资金拨付了，对于主管单位这一级的财务管理就要从以前请款、领款、拨款的传统工作方式上转到对下级各基层单位的用款额度的控制和管理上，这就要求从“管钱”到“管额度”的转变，财务管理的重点要转到如何及时、有效地把额度请到，并对基层单位实施有效的额度管理；第二，对于基层预算单位来讲，在财政授权条件下，要从管理资金账户，运作资金的传统工作方式下转到如何按照国库集中支付的制度规定要求，使用好国库账户中的额度，从而保证资金支付的顺利进行。所以，实施国库集中支付的改革，使得财务管理的理念与工作重心都要随之改变，只有尽快地实现这种转变，才能满足改革和实际工作的需要。
２．传统的会计核算方式要适应国库集中支付的变化
实行国库集中支付改革虽然基本不改变单位会计核算的模式，但在两个方面还是有些变化的。
一是账户体系上的变化。按照财政国库管理制度改革的制度设计，单位账户的性质是国库单一账户，也就是说，今后预算单位的所有财政性资金的运用全部在国库账户中进行，原来的一种类型的资金开一种银行账户的时代一去不复返了，代之而来的是单位所有的财政性资金在国库单一账户中实行分账核算，这是一个根本的改变。从我们的试点情况看，还是有些不适应，这种不适应是正常的，毕竟是对传统模式的挑战，这里就要研究和注重分账核算的管理需求了，要按照制度的要求，按类、款、项设计不同类型资金的账务管理和记账规则，以达到分账核算的目的。
二是资金流向上的变化。表现在退库业务的会计处理和单位自有资金的流向处理上。由于单位零余额账户的运作规则是结算和清零，是由代理银行实施操作的，但在实际的会计业务中，预算单位会发生退库资金的情况，这与改革前完全不同。原来发生退还资金的情况，直接由预算单位按照银行管理的要求办理业务，其主体是各预算单位，实施国库管理制度改革后，这个主体是银行，银行负责将退库的额度与中国人民银行清算，这就需要预算单位要办理与退库相关的手续和进行会计处理，这是一个改变。另外，在单位自有资金的流向处理上也发生了本质的变化。过去，预算单位的各种事业基金、基建包干节余在进行会计处理分配后进入单位的实有资金账户，由各单位自由支配使用。实行国库集中支付后，这部分资金停留在国库单一账户里，虽然，这部分资金的管理主体还是各预算单位，但资金的流向发生了变化，实际的操作也随之变化。财政部对于这部分资金的会计处理政策还没有出台，但作为资金的出库使用，会有一系列的会计处理办法来规定的，这就要求预算单位要尽快去适应这种变化。
三、银行系统的支付信息的建立和完善是对国库支付改革的有力推动
国库集中支付改革的实现依赖于国库电算化水平的高起点、高质量。现行的银行支出的系统设计都是在现行预算体制的基础上建立起来的，在许多方面还不能适应国库支付的要求。对我们预算单位来说，表现在：（一）银行与预算单位的对账上，有的代理银行还是沿用旧的对账单模式，不是按照国库集中支付的要求，按类、款、项进行对账的。（二）管理信息的交换，特别是与一级预算单位的交换，如支出月报、直接支付回单都是通过人工送达方式实现的。作为水利部一级预算单位来说，随着国库集中支付的深入，水利部系统（包括二级三级等）近４００多个预算单位实行授权支付，几千个基本建设项目实行直接支付，信息量就非常大了，以人工送达的方式将会影响信息的传递和交流，因此，银行在开发新的适应国库改革需要的信息系统的同时，要充分考虑到预算单位的需求，即对一级预算单位也要留出接口，这样，预算单位与银行共同协作，才能完成国库支付的任务。所以，银行的支付信息系统的建立与完善对预算单位的国库支付管理是有力的支持，对推动国库支付顺利进行也非常重要。
财政国库管理制度改革是建立社会主义市场经济体制下公共财政的重要内容，是对传统财务管理模式的一种挑战，也是无先例可循的，不断在理论和实践上探索这项改革中存在的问题，是对这场改革的推进。
（作者单位：水利部经济调节司）
