加强水利基础设施建设，投入是关键。近年来，在科学发展观指引下，为国民经济整体健康运行需要，国家从积极的财政政策转为稳健的财政政策。在这样的大的宏观经济背景下，水利在落实中央提出的优化投资结构、保证重点这一要求的同时，如何保持相对稳定的投资规模，保证水利建设持续健康发展，需要水利工作者积极加以应对。

新路是馈赠勇于探索者的礼物。湖南省洮水水库的经验给我们以深刻的启示。他们正在进行的大型公益性水利基础设施建设投融资领域的改革实践表明，要加快水利基础设施建设步伐，就必须按照国家投融资体制改革的有关精神，走改革创新之路，涉改革发展“深水”，着力在深层次的水利投融资体制上下工夫，唯有如此，水利才能“活水”源头来，水利建设才能始终保持持续、协调、健康发展。舍此，别无他途。

1998年大水以来，针对当时出现通货紧缩趋向的宏观经济形势，中央实行积极的财政政策，通过加大中央财政支持力度以及扩大发行国债等政策措施，使水利基础设施建设投入大为增加，这些年来水利投资规模一直稳定在较高的水准上，每年都在几百亿元，直接推动了大江大河整治、防洪保安、治淮、南水北调等一大批重点工程开工建设。可以说，’98大水以后的这些年，水利投入是共和国成立以来最多的时期，各项水利建设也是发展最快的时期。

事物总是不断发展着、变化着、联系着的。作为国民经济的基础设施和基础命脉，水利发展与国家宏观经济形势息息相关。近年来，在科学发展观的指引下，针对一些行业、一些领域出现的经济过热现象，按照全面、协调、可持续发展的要求，国家果断实施宏观调控，这是从我国经济社会可持续发展的长远利益出发作出的战略部署，是完全必要的。今年国家发行的长期建设国债将由去年的1100亿元减少到800亿元。据专家分析，国家财政性固定资产投资总体将会有所调减。虽然水利作为国家重点投资领域的地位没有改变，但是水利建设主要依赖政府财政性投资这一特点必然会使水利建设投资规模受到政府财政性投资总规模减少的影响。今后中央水利投资的导向重在优化投资结构，保证治淮、南水北调等重点工程以及重点领域，不再会“大包大揽”。

应当指出的是，虽然这些年来水利取得了辉煌成就，但水利作为全面建设小康社会、构建和谐社会的基础设施和重要支撑，与经济社会可持续发展对水利提出的保障饮水安全、防洪安全、粮食安全、经济社会发展用水和生态用水等更高要求相比还远未达标，水利依然是国民经济发展的瓶颈和制约因素，水利基础设施建设的任务还相当繁重，有效解决我国四大水问题依然任重道远。

毋庸讳言，水利目前的投资形势是严峻的。一方面水利投资受国家宏观经济政策的影响，另一方面经济社会的快速发展又要求水利基础设施提供坚实而可靠的保障。因此，保持相对稳定的水利投资规模是保障水利能否持续健康发展的一个重大课题。

水利部党组对此颇具战略前瞻，汪恕诚部长曾多次强调，在国家宏观经济政策调整的新形势下，要抓紧探求稳定水利投资规模的政策措施。因此，除了要将水利投入纳入政府财政框架主渠道、想方设法做大做活水利建设基金外，努力拓宽水利建设资金渠道，发挥市场机制作用，调动地方乃至社会各界投入水利基础设施建设的积极性，乃当务之急。这也成为稳定水利投资规模促进水利建设进一步发展的一项战略的、现实的必然选择。

洮水水库建设者举别人没有举过的旗，趟别人没有趟过的河，大胆创新，勇于实践，深化改革，破解难题，大胆尝试项目法人招投标新体制，不仅破解了困扰洮水水库多年的建设资金难题，办成了茶陵人民在传统体制框架内多年想办却无法办到的事，而且探索了一条大型水利公益性基础设施建设项目融资的新渠道。尽管他们的改革仍在探索实践中，但他们这种勇于改革创新的精神弥足珍贵，给我们的启迪远远超出事件本身。这场涉入“深水”的变革，昭示了唯有改革才有出路、唯有深化改革才能加快发展的硬道理。

改革首先是一场思想观念的变革。改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列的改革，解放思想，力破禁区，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式。在市场经济体制框架下，近些年来，水利也进行了不懈的探索，水利改革不断推进，初步形成了资金来源多渠道、投资方式多样化的新格局，但现行的投资体制尤其是具有公益性的大型水利基础设施建设投资领域还存在不少思想禁锢。由于长期处于计划经济体制之下，水利受计划经济的思想影响较其他行业范围更广、程度更深，水利深化改革的任务更加艰巨。曾几何时，“一大二公”“姓资姓社”的思想桎梏，让我们国家坐失了多次大发展的机遇；如今，基础公益事业引入社会资本引发的姓公姓私以及对国有资产流失的担忧，又让我们进一步深化改革的脚步变得异常艰难而沉重。洮水水库的艰辛求索表明，捆住我们手脚的首先是我们的思想、我们的观念；同样，他们放开手脚首尝项目法人招投标，开创了一条大型公益性水利建设新路，也是首先洗涤了观念尘埃，放飞了思想。因此，深化改革首先是一场思想变革、观念革命。

改革有利于我们抢占水利发展制高点。党的十六届三中全会通过的决定，对深化改革、完善社会主义市场经济体制作出了全面规划和部署，也为水利深化改革指明了方向。改革是推进一切事业发展的原动力，大到国家、行业，小到基层单位，概莫能外。实践证明，水利事业的每一次跨越式发展，都与我们深化改革密不可分。这些年，水利工作在水资源管理体制、水利国有资产管理体制等方面的改革不断深化。重新修订了《水法》，出台了《水利工程管理体制改革实施意见》、《水利工程供水价格管理办法》等等，水利改革取得了很大的成绩，但是汪恕诚部长深刻地指出，目前制约水利发展的体制性障碍远未消除，一些深层次的问题和矛盾逐渐显现。他特别强调，要按照《国务院关于投资体制改革的决定》精神，加快水利投融资体制改革步伐。他指出，按照公共财政制度要求，充分发挥政府对水利工程建设投资的主渠道作用，建立长期稳定的水利建设财政投入机制。同时要求，要充分运用市场机制，理顺水利产品价格，明晰产权关系，改善市场环境，广泛吸引包括外资在内的各类社会资本进入水利领域。俗话说，水往低处流，人往高处走。在社会主义市场经济体制框架下，市场在资源配置中发挥着基础性作用。多年的实践证明，一个行业的持续健康快速发展，人才、技术力量等因素固然重要，但是能否有顺应市场经济发展要求的体制框架、政策导向、投资环境等更为重要。所谓“栽得梧桐树，不愁金凤凰”，而这些都必须靠深化改革。按照国务院精神和水利部关于投资体制改革要求，洮水水库通过深化改革，营造了良好的投资环境和体制优势，他们的标书面向全国一经发布，便迅速吸引了社会各界的目光。各种社会资本纷纷参与，不同资本主体争相竞标，水利一时间成为社会资本争相进入的投资热点领域。体制一变活力来。这种局面是我们所期待的，尤其在当前的宏观经济背景下，更加显示出洮水水库改革的价值可贵。可以相信，当水利成为一片投资热土、各种资源纷至沓来之时，也必将是水利事业获得更大发展之日。改革抢占水利发展制高点，深化改革必然迎来水利更大发展的广阔空间。

改革为探索水利基础设施建管体制提供了新的有益借鉴。大型水利基础设施建设过去主要由政府负责资金筹集并组建项目法人。基础设施建设投资领域的体制改革，因其复杂而艰巨，一直受到高度关注。2004年7月国务院出台了关于投资体制改革的决定，拉开了深化投资体制改革的序幕。《决定》鼓励社会投资，放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。《决定》提出，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设，通过业主招标制，开展公平竞争。洮水水库建设者抓住机遇，大胆尝试项目法人招标，打破了以往由政府投资、政府组建项目法人的体制模式。在建设管理上，也打破了从投资到运营管理等政府包揽式的体制格局，确立了企业在投资活动中的法人主体地位，企业负责项目的资金筹集、建设、管理、运营、还贷等建设全过程，产权清晰，责权利统一，为今后工程持续健康良性运行、充分发挥工程效益提供了体制保障。

改革更加促进政府切实转变职能、依法行政，在市场经济体制框架下真正找到自己的角色定位。由于过去长期实行计划经济体制，我们对行政命令、长官意志等习惯做法，颇为熟稔，以至于在工作中常常自觉不自觉地延续了这种惯性。应当说，水利这些年来不断深化以建立三项制度为重点的建管体制改革，取得了很大成绩。但由于目前我国社会主义市场经济体制还不够健全和完善，政企不分、运作不够规范现象时有发生，一些工程在建设管理过程中项目法人主体地位模糊，个别地方政府时常包办代替企业决策经营活动，管理比较混乱，使个别已建工程包袱越背越重。而洮水水库通过招投标确定项目法人后，政府从过去重在审批项目转到了加强服务协调，从重在筹资建设转到加强监管，从具体事务转到宏观管理。政府重在对招标合同规定的双方权利和义务，从法律层面上进行全程监管，并加强服务协调工作；侧重抓直接影响群众切身利益的移民工作，切实保护移民的权利；确保工程按照国家规程规范和水行政主管部门制定的流域规划，进行合理布点、科学设计；督促按照水利建设有关制度要求，切实加强工程建设质量管理；按照目前水利部关于水利水电工程建设要高度重视生态问题的要求，并正式出具生态与环境评估报告，最大限度地降低对生态的负面影响；监督项目文本规定的公益性水利设施必须无条件服从防汛指挥、水资源统一调度，以确保维护公共利益和公共安全等等，做“政府该做的事”，而不是越俎代庖，替代企业的微观经济活动。同时避免了一些工程建设中政府既当运动员又当裁判员，“工程上马、干部下马”现象的发生，从源头上有效遏制腐败。

改革开辟了我国大型公益性水利基础设施建设项目投融资的崭新道路。洮水水库所在的茶陵县，是省级贫困县，财政十分拮据。洮水水库工程建设总投资达6．38亿元，对茶陵来说不啻天文数字。要像过去一样等政府财政投入，工程上马不知要拖到何时。尤其在当前的宏观经济背景下，要工程很快建设更难以想象。但通过法人招投标这种投资体制的深刻变革，引进市场竞争机制，充分发挥政府组织、协调、监管、服务功能，充分发挥政府信用和政策制定的杠杆作用，动员社会资金，开辟各种筹资渠道参与公益性事业建设，分散了筹资风险，降低了资金筹措难度，减少了建设风险，形成了“政府主导、市场运作、社会参与”的社会公益性投资运营和项目管理的崭新模式，被束缚多年的水利公益性基础设施建设投资领域的生产力得到了极大解放，有力地促进了水利事业的发展。洮水水库建设除国家主要用于移民的公益性补助1．61亿元外，其余4．7亿元资金全部由中标人组建的项目公司负责筹集。它不仅圆了茶陵人期盼了半个多世纪的梦想，更开辟了我国大型公益性水利基础设施项目融资的一条新路。

改革不是破局是“胜盘”，也只有双赢棋局才能使改革充满旺盛活力和强大而持久的生命力。洮水水库自身经济效益较差，很难实现中标人的财务平衡。怎样才能降低风险、保证盈利？茶陵人再次破除思想束缚，妙想天成。经过反复研究，他们对项目进行组合，实行“打捆招标”。2004年底，标书正式签约后，按照国务院关于投资体制的改革精神，即各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设的要求，双方又签署了特许权协议，政府特许项目公司经营期为自项目竣工投产日起的50年，并承诺在50年的特许期内项目公司享有与本项目相关的发电、供水和二级电站开发权，同时拥有库区坝区的旅游项目及配套设施建设的优先开发权，大大提高了项目的盈利能力，保证了投资者的利益。“双赢”体现了改革者的远见，天下没有免费的午餐，也只有“双赢”，改革才能不断向纵深挺进，改革“深水”才能持久喷涌。

体制裂变产生的能量不可低估。改革是推进水利事业发展的原动力，深化改革是撬动水利加快发展的一把金钥匙。只有加速改革、深化改革，才能尽快消除我们在思想、体制、机制等方面与全面确立社会主义市场经济体制过程中的种种不适应，唯有如此，我国的水利建设事业才能在科学发展观和构建社会主义和谐社会理念的指引下，活水奔涌、蒸蒸日上，真正步入持续协调健康发展之路，为全面建设小康社会奠定稳固的基石。

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本报讯（记者 罗毅君 王琳 董自刚）一项总投资6．38亿元、融入社会资本近5亿元，以防洪发电为主的湖南省茶陵县洮水水库，终于由多年的设想转入实施，目前已开始了工程建设的前期准备。这是该县在水利基础设施项目上首次引入项目法人招标制度，成功化解筹资困局的结果。此举不仅将圆茶陵人期盼50多年的梦想，也开辟了一条我国大型公益性水利基础设施建设项目融资的崭新道路。为此，湖南省发改委将其列为改革试点项目。

茶陵县位属井冈山革命老区，是湖南省省级贫困县。经济社会发展比较落后，水资源较为丰富，水旱灾害也较为频繁。上个世纪50年代以来，历代茶陵人都在谋求合理利用水资源、化害为利之道，力图在距县城19公里的氵米水一级支流沔水上建起一座总库容5．19亿立方米，防洪库容达1亿立方米的洮水水库，既为保护全县58万人口的生命财产安全筑起屏障，又可利用库水发电为县域经济的发展助力。但因为工程所需资金巨大，国家投入有限，地方财政困难，资金配套举步维艰，洮水水库的建设便一直搁置下来。

1996、1997、1998年，湘江流域连续3年发生全流域性洪水，茶陵县城遭受水淹，损失惨重，特别是1998年大水使茶陵县遭受直接经济损失达2．6亿元。茶陵县内氵米水流域没有控制性的水利工程，无法在暴雨高洪时节及时有效地拦洪错峰，保护人民生命财产安全的深刻教训使茶陵人痛定思痛，下决心在沔水上架起洮水水库的夙愿再度萌生。

县委、县政府于1999年初正式成立洮水水库工程建设领导小组，筹划立项前期准备工作，委托省水电设计院做项目建议书，并经长江委、水利部的审查通过，此后洮水水库工程正式获得国家立项批准。按照国家批复的审查意见，洮水水库总投资6．38亿元。

如何解决巨额投资这个最棘手的问题摆在了茶陵人面前。这正是困扰了几代茶陵人、致使他们无法圆梦的症结。早在上个世纪50年代和70年代，茶陵人尝试建设大型公益性水利基础设施项目由政府投资，运营完全靠财政补贴之路，没有行得通；90年代，茶陵人采用政府筹措资金并指定项目法人，由政府几个相关部门组建项目建设指挥部，担负项目建设、资金管理、工程管理的方法，由于建管体制等种种原因仍然未能奏效；这一回，茶陵人开始寻求新的出路，把着眼点放在了招商引资上，和外省投资商进行了接触和洽谈。

2004年，国务院出台的有关投融资体制改革的文件以及水利部关于投融资改革意见，明确提出放宽社会资本的投资领域，鼓励和引导社会资金参与投资基础设施建设。受良好政策氛围影响和北京奥运场馆建设成功运用项目法人招投标的启发，茶陵县进一步提出参照北京奥运项目的筹资做法，对洮水水库实行项目法人招标的建议。国家发改委和湖南省发改委认为这是解决项目建设资金问题的一条有效渠道，省发改委还将洮水水库法人招标列为湖南省公益性水利基础设施投融资体制改革的试点项目。

2004年9月，招标公告在电视台及互联网上发布，经过资格评审、现场答疑、开标大会，通过认真评标计分，最终广州市华州实业有限公司、广州市新裕集团公司等组成的联合体综合得分第一而中标。去年11月29日，双方在长沙举行了隆重的签约仪式，标志着洮水水库工程正式启动。最后双方达成投资协议，洮水水库总投资为6．38亿元，国家投资1．3亿元，省市县配套3100万元，其余4．77亿元全部由中标人负责筹集。其中项目资本金部分3．91亿元，中标人出资不得少于2．3亿元。

如何编制招投标的“安全网”，确保工程启动后的资金安全、防洪安全、移民安全，这一系列具体问题也随即摆在了茶陵人的面前。2004年8月，茶陵县正式委托具有奥运场馆法人招标经验的北京国信招标有限责任公司作为代理单位，着手招标文件的编制和审查，经过四次评审，最后形成了四卷招标文件。文件对政府和招标公司的权利和义务以及设计与建议、检查与监督、运营和维护等方面进行了明确界定。

在国家投入的公益性资金的管理方面，规定该资金由县政府直接用于移民，差额部分由项目公司补足并先行支付给招标人使用。在水库防洪保安方面，项目公司必须在特许期50年内自行承担费用和风险，负责进行项目融资、设计和兴建项目设施以及运营和维护水库设施，必须无条件服从政府和省市防汛指挥部门的统一调度，并自行承担费用和风险等，以确保充分发挥水库的公益性效益。

为了保护投资者的利益，实现“双赢”，项目公司则享有与本项目相关的供水和二级电站项目的开发权，同时拥有库区和坝区的旅游项目及其配套设施建设的优先开发权。

目前，项目公司已到位水库建设资金1．2亿元，设计施工单位已开始前期导流隧洞入口处的开挖，今年9月有望实现截流，主体工程正式动工。预计2008年装机6．9万千瓦、年发电量1．418亿千瓦时的洮水水库将正式竣工投产，届时，它将承载茶陵人更多新的梦想。