摘要 根据《南水北调工程总体规划》有关运营管理的要求，对公司的股本结构、体制、机制和管理提出了建议和设想，供建立南水北调江苏公司管理体系及其运营参考。

关键词 南水北调 供水公司 运营

２００２年１２月，国务院批复了《南水北调工程总体规划》。根据《规划》，南水北调主体工程实行“政府宏观调控、准市场机制运作、现代企业管理、用户参与”的建设与管理体制，组建南水北调项目法人，由项目法人对工程的建设、运营、债务偿还和资产保值增值负责。

一、东线工程的投资性质和工程特点

经过４０年的建设，江苏已建成较为完善的江水北调工程体系，现有实际抽水能力５０８ｍ３／ｓ。东线工程在江水北调基础上扩大规模并延长输水线路，是现有江水北调工程的拓展和延伸。南水北调江苏境内工程属于改扩建项目，江苏供水公司的法人资产不应仅由改扩建项目的投资形成，而应由新增资产和存量资产共同构成，其公司资产组成和管理也就更为复杂。

南水北调江苏境内工程除具有供水功能外，还有防洪、排涝、灌溉、航运和生态等功能，调水工程必须与相关的水闸、水库、河道堤防联合运用才能发挥效益。而境内工程的主要供水量在江苏省内，解决好省内供水，是东线一期工程成败的基础和关键。特别是省内供水量的８０％是农业灌溉用水，难以实现市场化运作，需要政府在政策和财政上予以支持，带有很强的政策性和政府行为成分。因此，江苏境内供水工程必须以江苏为主进行管理和调度。

二、江苏供水公司的股本结构

为了适应南水北调东线工程建设管理的要求，江苏省境内工程作为水源地，应尽早成立以现状工程为资产的江苏供水公司。在一期工程的建设后期，新建工程资产以增资扩股的形式注入江苏供水公司，并相应成立股份制的南水北调江苏供水有限责任公司。

１．省与市的股本比例关系

一种方案是将目前江水北调系统的骨干河道、泵站、水闸等约７０多亿元资产评估划拨，成立省政府出资的独资公司，省内地方政府不参股。另一种方案是原则上省级政府相对控股，沿线相关市按筹集基金数、现状管理的配套工程和拟建工程量、增供水量等参数，确定受益区各市的参股比例。

考虑到沿线各市既是南水北调工程的主要用水户，又承担着繁重的过境水的管理任务，各市的积极参与和有效管理，是境内工程发挥效益的重要前提，为了调动受益区各方的积极性，弱化和分摊风险，应吸收省内地方政府在江苏公司参股。

２．中央与江苏的股本比例关系

为了保证江苏用水利益，江苏地方资本金应该控股江苏公司，国家投资以增资扩股的方式注入江苏供水公司，并参与江苏公司的管理。这样，既能保证江苏的用水利益，也能保证向北供水目标的实现。如果公司为江苏的独资公司，似乎更能保证江苏的用水利益，但是，独资后的江苏公司运作的风险也将由其独自承担，尤其是工程建成运行的初期，公司的经济效益会较差，运行风险更大。同时，根据《水法》的规定，国家有下达跨流域调水指令的权力，而且各地方政府必须执行。因此，江苏公司的股本结构以江苏地方控股、中央参股的方式较好。

建议其股本结构为：江苏省政府控股５０％～６０％，中央政府参股２０％左右，江苏受益区地方政府参股３０％～２０％。

三、江苏供水公司的运营

鉴于南水北调工程主要是为社会公共利益服务，江苏供水公司宜采用非营利机构的组织形式。公司的目标是为社会公共利益提供优质的服务，同时实现公司的收支平衡、良性运行。由于供水公司的特殊性，需要在公司的体制、机制、管理等方面作出相应的特殊规定。

１．公司的体制

公司的资产由中央政府、省政府和有关市政府履行出资人代表资格。公司实行董事会领导下的总经理负责制，采用省公司、市公司两级管理体系，省、市公司只负责资产的经营管理，工程的实物管理采用物业管理的形式，所有权与管理权分离。

将调水涉及的主要泵站、水闸、骨干河道工程资产从现行水利工程管理体系中剥离出来，进行国有资产的评估、划拨，作为江苏省供水公司的资产，由公司直接经营。工程的管理由省公司与工程管理单位签订工程委托管理合同，明确委托管理期限、内容、职责、权限、管理指标及经济指标。

为适应南水北调的需要，需要对以防洪工程体系为主线组建的现有省属水利工程管理单位进行重组。可以考虑将扬州市、泰州市境内的第一级泵站，淮安市境内的第二、三级泵站，宿迁市境内的第四、五、六级泵站，徐洪河沿线三级和不牢河沿线两级泵站各组建一个管理处。重要防洪工程另行组建管理单位，一般的防洪工程可以由就近的南水北调管理处管理。个别由省管的工程可交由地方管理，而对南水北调水量控制至关重要的分水涵闸、水电站必须由省属管理处管理。近期各管理处仍维持现行的管理体制，条件成熟时，将逐步改制为具有相应资产和法人资格的水利工程物业管理公司。

省公司带有一定行政事业职能，具体业务范围和职能为：在省防汛防旱指挥部领导下，统一调度苏北地区的水资源，负责南水北调供水工程的运行管理，对各市供水公司的供水工作进行协调；制定有关供水工程运行的规章制度、管理办法；掌握省内各市工农业等用水户需水要求；组织与江水北调相关的水文、水质测验，用水量计量考核；负责供水区内供水成本核算、水价的测算；负责供水区内供水水费的收取、使用和管理；负责供水工程的防洪、排涝等公益性工作；参与取水许可证的核发。

各市供水公司既是省公司的分公司，又是独立的法人。市公司负责过境水的管理和本行政区域的供水业务，负责区段内干线分水口门的管理；负责向省公司编报区域年度用水计划，并根据省下达的计划指标组织实施；根据省公司的调度指令，具体负责区域内供水调度工作；参与分水断面的水量计量工作；负责区域内供水水费的计收、使用和管理。

２．公司的机制

在公司运行的初期，甚至在一个相当长的时期内，公司主要依靠政府的宏观管理、公共财政的转移支付、国家定价基础上的水价形成机制的建立等外部环境，维持良性运行。而公司本身的主要职责是实现有效的人员管理、计划管理、成本管理、效率管理和可靠性管理，使南水北调工程的管理步入科学管理的轨道。

建立完善的供水公司运行机制的核心是水价机制。按照《水法》规定的水价定价的原则，考虑不同用途的水产生的效益以及各类、各区域用水户的承受能力，确定不同水价标准；采取适当的措施，保持不同区域用水户水费负担的公平。同时，随着成本、供求关系的变化适时调整水价。

继续保持省政府对农业用水的现有优惠政策，主要是财政支付运行费用政策和优惠电价政策不变。对新建工程而新增加的供水量实行新的运行机制，即新增供水量实行新水价，具体操作时可将新增供水量及水价与现状供水量及水价综合核算，统一实行新的水价。

由于供水量具有显著的年际差异性，省外供水必须实行容量水价、计量水价两部制水价，以保证在不供水或供水量较少时工程管理人员和日常维修的基本支出。同时，公司内部也要建立以丰补歉的机制，尽量化解运行风险。

当前条件下长期水情的不可预见性，使南水北调工程存在“调水—蓄水—来水—弃水”的可能，公司运行存在巨大风险。必须将这一可能发生的风险成本计入正常的供水成本中，供水公司建立补偿风险的基金，由供水者和用水者共同承担“调水—弃水”的风险。

跨省调水的定价权和调度权在中央政府。当所定价格不足以弥补供水所发生的必需和合理的成本时，应由拥有定价权的同级政府财政予以补偿，或由其指定下级政府的财政予以补贴。特殊情况下，国家以减少某省的合理用水量为代价，来解决另一省的用水需求时，国家和受益者需对因此造成的损失予以补偿。除不可抗拒因素外，供水者还将对未能适时供给需水者符合要求的水所造成的损失予以赔偿。另外，公司本身还要承担因内部管理不善而导致的不能正常供水、亏本、事故等法律责任。

３．公司的管理

供水公司作为工程的新型经营管理者，关键是实现从传统的安全型管理，向效益型管理转变；从传统的个案型管理，向系统型管理转变；从传统的封闭型管理，向开放型管理转变；从传统的事业型管理，向企业型管理转变。

工程管理。工程的实物管理采用物业管理的形式，实行所有权与管理权分离。由省公司与工程管理单位（水利工程物业管理公司）签订工程委托管理合同。工程管理的核心是最大限度地提高工程的运行效率和运行可靠性。

计划管理。供水计划经省政府批准后，由省公司和各市公司组织实施。省外供水在国家有关机构的协调下，由江苏公司与北方公司签订供水合同，由省公司组织实施。

调度管理。江苏水利工程是一个整体，需由省防汛防旱指挥部统一调度。省公司的内部生产，可自行调度。南水北调向省外供水后，调度工作必须与省外供水相衔接。

计量管理。加强计量设施建设，构筑市界、县界和重要取水口的计量体系，实现准确、连续、及时计量。计量管理单位由水行政主管部门指定，供用水双方共同参与。

（作者单位：黄海田、仇宝云为扬州大学水利学院，陆一忠为江苏省淮安市水利局）