摘 要 在防洪调度中蓄滞洪区运用困难的问题由来已久。国务院发布《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》后，河南省的蓄滞洪区首次启用并获得补偿，补偿政策深受地方政府和群众的欢迎。补偿工作中积累的经验，对今后具有指导意义，但同时也暴露出一些问题。当前应继续完善补偿政策，为蓄滞洪区运用创造更为有利的条件。

关键词 蓄滞洪区 运用补偿 调研

２０００年国务院发布《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》后，河南省是全国惟一运用蓄滞洪区并获得补偿的省份。从调研情况看，补偿政策体现了党和政府对群众的关怀，是“三个代表”重要思想的具体体现，有利于洪水调度方案的执行，深受群众、地方政府和各级防汛抗旱指挥部门的欢迎，但也有一些问题需要认真总结和研究。

一、河南省蓄滞洪区补偿工作的基本情况

１．工程基本情况

河南省共有国家蓄滞洪区１０处，其中海河流域６处，淮河流域４处。我们这次调研的泥河洼、老王坡和杨庄滞洪区属于淮河流域。

泥河洼位于漯河市舞阳县境内，主要分滞沙河、澧河洪水，滞洪容量２．３６亿ｍ３，淹没面积１０３ｋｍ２，耕地近１万ｈｍ２，人口９．４９万人。

老王坡和杨庄属于驻马店市西平县，主要分滞小洪河洪水。老王坡滞洪容量１．７１亿ｍ３，淹没面积１２１．３ｋｍ２，耕地１．１万ｈｍ２，人口１１万人。杨庄滞洪区于１９９８年１２月建成，是国家计委批准实施的治淮重点工程，位于老王坡上游１７ｋｍ。滞洪量２．５６亿ｍ３，淹没面积８２．６ｋｍ２，耕地６４００ｈｍ２，人口６．７５万。

２．工程运用情况

淮河流域的泥河洼、老王坡滞洪区运用较为频繁。泥河洼建成４７年，累计运用１７年分洪４３次，老王坡建成５１年，累计运用２３年分洪４３次，约２年一遇至３年一遇，运用频率在全国是最高的。

２０００年６月下旬至７月上中旬，沙、澧河先后发生大洪水，其中澧河官寨水文站洪峰流量６０００ｍ３／ｓ，是澧河保证流量１９００ｍ３／ｓ的３．２倍，有４０ｋｍ洪水漫堤，７处决口。为保证下游重点堤防、京广铁路和京珠高速公路的安全，根据河南省防汛抗旱指挥部的调度命令，６月２５日至７月１５日泥河洼７次启用分洪，分洪总量３．７４亿ｍ３，造成区内损失９０００多万元。

同属西平县的老王坡和杨庄滞洪区在２０００年６月份，也按照河南省防指命令启用分洪。２００１年老王坡再次运用，两年蓄洪总量３．３８亿ｍ３，直接经济损失６．２亿元。

３．补偿情况分析

河南省的３个蓄滞洪区是补偿政策出台后的首次运用，补偿工作没有先例，难度很大。为了把这项政策落到实处，从中央到地方，各级政府及财政和水利部门对此都高度重视，多次到灾区调查情况，各有关部门通力配合，认真开展财产登记、损失核定、补偿资金筹措和发放工作，确保了蓄滞洪区群众及时足额拿到补偿金。２０００年共补偿财政资金１．７６７亿元，其中中央财政１．０４８亿元，占６０％，省、市财政７１６７万元，占４０％；２００１年补偿３９７０万元，中央财政２３８２万元，省财政１５８８万元，同为６∶４。

从人均值分析，分洪的两年内３个滞洪区人均补偿资金大致相当；从分洪量平均值来看，每立方米水量约为０．３元左右。

二、对蓄滞洪区补偿政策及其落实工作的基本评价

１．补偿政策深受群众和地方政府欢迎，是“三个代表”重要思想的具体体现

河南省是补偿政策出台后首次和惟一运用蓄滞洪区并且获得资金补偿的地区，蓄滞洪区在２０００年和２００１年大水中运用及时，确保了重点地区的防洪安全，初步估算减灾效益达２０亿元。同时蓄滞洪区的群众也得到了实惠。在西平县杨庄滞洪区我们随机走访了一家农户，３口人０．３３ｈｍ２地，１９９７年搬迁到庄台上居住，国家补助１万多元，新盖３间瓦房。２０００年分洪后，庄台上的房屋没有受淹，秋季种植的０．３３ｈｍ２瓜菜绝收，获补偿资金１０００余元，与当年预计收入基本相当。群众说从前平均两三年淹一次，一年的辛苦化为乌有，只能依靠救济勉强填饱肚子，现在分洪后党和政府给予补偿，不但解决了吃饭问题，还有钱购买种子、化肥，重新恢复生产。

蓄滞洪区由于承担着分洪风险，区内的经济发展和群众生活水平提高受到很大制约，尤其是在一些经常运用和灾害频繁的蓄滞洪区，如湖南洞庭湖区、淮河流域安徽和河南的滞洪区等，经济非常落后，群众生活水平远远低于区外相邻地区。据统计，９８处重点蓄滞洪区共有１５８个县（县级市、区、农场），其中２１个为国家级贫困县，１３个为省级贫困县，贫困县的比例为２１％。特别是那些６０年代以来运用过的蓄滞洪区，区内群众人均年收入为８００～１８００元，多数仅为周边地区农民收入的５０％～７５％（２０００年水平）。蓄滞洪区运用后，群众只能得到有限的民政救济补助，恢复生产极为困难。补偿政策的出台，从法律上规定对蓄滞洪区运用后的居民损失给予补偿，保障了居民的基本生活，有利于群众恢复农业生产，深受当地群众和政府的欢迎，是“三个代表”重要思想的具体体现。

２．补偿政策实施后，确保了蓄滞洪区按调度方案正常启用

蓄滞洪区运用难的问题由来已久。各级人民政府在主要江河发生超标准洪水需要启用蓄滞洪区时，决策较为困难的一个重要原因就是缺乏运用后的补偿政策。

这次调研中，河南省、市、县各级政府和防汛指挥部门普遍反映，补偿政策出台后，蓄滞洪区按照防洪调度方案决策执行启用时的难度降低，群众的抵触情绪减少。这些蓄滞洪区以前也曾多年、多次启用，因为没有补偿政策，地方财力也很有限，只是象征性对农作物损失每公顷补偿６００～９００元，约为现在补偿的１／８，与区外相比，群众收入水平很低。补偿办法实施后，区内群众因蓄滞洪遭受的损失能得到合理补偿，减少了分滞洪水的阻力。２０００年老王坡、杨庄分洪后，农民都获得了补偿，基本生活和恢复生产有了保障，群众非常满意。补偿政策的实施使群众充分感受到党和政府的关怀，对牺牲小家保大局的防洪调度原则更加能够理解和接受。河南省的实践说明，补偿政策的出台，有利于洪水调度方案的顺利实施，为蓄滞洪区及时启用创造了更为有利的条件。

３．严格执行补偿办法是补偿工作成功的基础

２０００年补偿办法颁布刚刚一个月，河南省的三个蓄滞洪区就相继启用，补偿工作没有先例，没有现成的经验可供借鉴，只能在实践中逐渐摸索。如何按照办法规定，积极筹措资金，把党和政府的关怀落实到百姓中，确保补偿资金及时足额发放到受灾农民手中，在当时确实是一项全新而艰巨的任务。我们对西平县的补偿工作进行了深入了解，并认真查阅了该县补偿工作的原始档案，感到西平县政府和各有关部门在执行补偿办法时，各项具体工作都做得较为扎实。

（１）成立补偿工作领导小组

西平县县长任组长，水利、财政、统计、监察、民政、审计等部门及有关乡镇负责人参加，坚持县指导、乡负责、村为主、组落实、户监督的工作方法，层层落实责任制。

（２）制定调查登记方案

县政府下发文件，划定蓄滞洪区淹没边界，明确调查内容、程序、方法和对象，对不应补偿和不宜补偿的项目做出具体规定。

（３）财产登记建档立卡

财产登记工作由县政府统一领导，有关乡镇组织村组干部和群众代表参加，户主本人在调查表上签字，以村民小组为单位逐户逐项调查登记后，张榜公布，接受群众监督。无异议后，县、乡、村分级核查，经核实无误后县、乡、村建档立卡。

（４）仔细核定损失单价

逐户登记的财产经张榜公布并逐级核查无异议后，以村民小组为单位逐级汇总。由县水利局、财政局、统计局依据各类调查统计材料，统一计算、核定损失单价，计算财产损失，然后逐级上报申请补偿。这些具体措施不仅有效避免了矛盾，保证了补偿的公正性，还简化了工作程序，保障了补偿工作的顺利进行，大大缩短了补偿资金发放到位的时间。

４．资金发放的透明化是补偿工作公正、有效的保障

补偿工作是党和政府对蓄滞洪区人民关怀的具体体现，是《防洪法》配套法规建设的重要内容，也是确保防洪调度顺利实施的重要条件。只有真正做到资金管理和发放的公开、公正，才能最终实现补偿工作的目的，使每一个受灾群众都能按政策规定得到应有的补偿。各级政府和财政、水利部门对补偿资金的发放工作非常重视，财政部、国家防办、淮委防办以及省市有关部门，多次到蓄滞洪区调查核实灾情、检查督促资金发放的各个环节，确保了补偿资金的严格管理公正发放。西平县在补偿资金管理和发放工作中采取了四项有力措施：

一是补偿资金实行县财政专账管理；二是资金发放采用招标投标办法；三是实行总量控制，严格资金发放手续；四是加强资金监督检查。由于补偿资金发放过程强化监督检查，注重透明公正，有效避免资金截留、挪用等问题，保障了蓄滞洪区群众的合法利益。

三、下一步完善和落实补偿政策的思路和建议

河南省的３个蓄滞洪区虽然规模不大，对全国而言有一定的局限性，但他们在落实补偿政策方面取得的经验和在实际操作中暴露的问题仍然值得重视。

调研后我们认为，今后蓄滞洪区补偿工作的主要思路应是：在制订补偿政策方面，应该做到操作方便、合理补偿、政府放心、群众满意，要体现代表大多数群众利益这一根本原则，避免群众对运用蓄滞洪区产生抵触情绪，确保蓄滞洪区能够按照调度方案正常及时启用。在补偿政策执行后，应使蓄滞洪区群众的生活水平和经济发展速度不低于周边相邻地区。对今后的工作，我们提出以下几点建议和意见：

１．加快蓄滞洪区建设，为运用和补偿创造有利条件

补偿办法出台后，使得区内居民因蓄洪造成的损失可以得到很大程度的补偿，不仅可以保障基本生活，还有利于灾后恢复农业生产，解除了各级政府的后顾之忧，是一项利国利民的好政策。但是蓄滞洪区的防洪能力却与此不相适应，安全建设较为薄弱，许多蓄滞洪区没有进、退洪设施，分洪需要临时扒口，这也是造成多数蓄滞洪区不能按调度方案适时启用的重要原因之一。在当前大江大河堤防加固取得突破性进展后，蓄滞洪区建设问题应当引起足够重视。应加大投入力度，使蓄滞洪区尽快达到规划设计标准。

２．建立稳固持续的资金渠道，补充补偿资金的不足

河南省两年内运用了３个蓄滞洪区，补偿资金达２．１６亿元，其中中央财政负担１．２８６亿元，地方财政负担８７５５万元。一旦大江大河发生全国性大范围的特大洪水，需要启用多处蓄滞洪区，财政补偿资金需求量很大。当前需要未雨绸缪、早作准备，研究建立持续稳固的资金来源渠道，确保防洪安全，保护蓄滞洪区居民的合法权益。

在补偿资金来源上还应广开渠道，以改革和发展的思路考虑资金问题。如借鉴西方发达国家比较成熟的洪水保险办法，结合蓄滞洪区的具体情况进行一些深入研究。政府应当鼓励保险行业进入洪灾保险，并加强政府和企业间的合作，以政策和市场作引导，充分利用社会和企业的力量分担财政风险。对于一些种植和养殖大户，或者对没有列入补偿办法范围的一些财产，有选择性地进行保险尝试，在实践中摸索蓄滞洪区开展洪水保险的必要性和可行性。

３．完善财产登记和补偿程序

财产登记和补偿程序繁琐、工作量大，是个带有普遍性的问题，在一些运用概率较小的蓄滞洪区，则更为突出。这些问题直接影响到补偿工作的效率、质量和最终成效，不利于补偿资金及时足额发放到群众手中。对于目前登记的三大类共４４个项目可以适当简化，南方和北方可以根据不同的种植结构和灾害特点，选取必要的登记项目。登记项目可以只登记数量，不登记价值。这样可以大大简化财产登记工作，减少工作量。

补偿程序中要严格执行张榜制、核灾制和直接发放制。财产登记完成后，在村民小组内实行张榜公布，互相监督；蓄滞洪区运用后，有关部门要抽查核实灾情，重点放在核实受灾面积上；补偿资金落实后，在县级政府和财政、水利、审计等部门监督下，应由银行直接发放到群众手中，提高资金运转效率，避免乡、村层层抵扣的现象，保证群众及时足额拿到补偿资金。

４．规范和统一补偿单价

２０００年西平县老王坡滞洪区运用补偿时，因为要按照不同类别财产的损失进行补偿，补偿单价罗列非常细，仅农作物一项就列了２３个补偿单价，不仅计算起来复杂，容易出错，还难免挂一漏万。我们认为，财政补偿与保险理赔不同，保险是以价值为核心，其对象是社会相对高收入人群，以最大限度减少客户风险、赔偿损失为目标，并且是以收取合理的费用、部分抵消自身已经承担的风险为前提，所以保险要重视原价值和实际损失价值，要体现价值赔偿的原则，客户损失越大，保险赔付越高。蓄滞洪区运用补偿是政府对百姓的关怀和补助，以大多数群众的利益为重，体现保障基本生活、利于恢复农业生产、与财政承受力相适应的原则，不能比照保险机制，由政府承担过高的价值赔偿风险。

现在看，应当规范补偿机制，具体表现在统一和简化补偿单价上。例如对农作物可以按面积实行亩均定值补偿，分粮食、蔬菜、油料、经济作物四类制定４个补偿单价，２００１年老王坡滞洪后，就采用了粮食作物统一制定一个补偿单价的做法，不仅简化了工作内容，还避免了一些矛盾。其他类别的财产也可以参照这种做法。对一些种植和养殖大户，政府应当进行必要的政策引导，使其增强自身的抗御风险能力，并尝试开展洪水保险的方法，最大限度减少损失。

５．尽快完成蓄滞洪区边界确定和风险区划工作

在河南省的补偿工作中，曾经发生因为蓄滞洪区边界不明确，一些周边受灾群众也要求补偿的矛盾。今后应当加强蓄滞洪区地形测绘和边界确定等基础工作，在边界线上设立明显的标牌，向全社会公示，让区内群众明白、放心。同时，由于蓄滞洪区是高风险地区，在运用时一定要确保人民生命安全，尽可能使财产少受损失，这需要对洪水风险进行科学、客观的分析研究，对一个蓄滞洪区内不同区域的风险等级进行划分。风险区划工作不仅在分洪时可以对调度决策、人员转移提供可靠的技术支持，在平时还可以与规划建设相结合，指导蓄滞洪区内的农业生产和经济发展布局，规范或限制高风险区的发展，最大限度减小分洪损失，减少财政补偿负担。只有逐步完善这些基础性工作，蓄滞洪区的经济发展、防洪调度、运用补偿工作才能有机结合，互惠互利，进入良性循环。补偿工作才能好事办好，真正做到让政府放心、让群众满意。

（作者单位：国家防汛抗旱总指挥部办公室）