安徽省位于华东腹地，长江、淮河横贯省境，地形变化复杂，有平原、丘陵、圩垸和山区，气候特征属于典型的南北过渡地带，由于自然、地理条件的复杂变化，决定了安徽是一个水旱灾害频繁发生的地方。新中国成立以来，国家和省投入了大量的人力、物力和财力，兴建了一大批水利灌溉工程，形成了以淠史杭、驷马山等大型骨干灌区为主，由397处万亩以上灌区组成的灌溉网络，为推动安徽农村社会经济发展发挥了巨大的作用。

1 灌区的管理现状与存在的问题

多年来，灌区管理主要是采用分级负责、分级管理的模式。县以下灌区，一般采取集体管理或群众管理的方式，县内跨乡镇灌区由县水利局下设相应机构协调；跨县灌区由地（市）水利局下设相应机构协调管理；跨省、跨市灌区由省水利厅下设专管机构进行管理。目前，安徽省绝大部分灌区的管理体制和运行机制主要还是沿袭计划经济时代的模式。

由于现行的管理体制不顺，运行机制不活，从而导致水费入不敷出，工程老化不配套等问题日渐突出。这些问题已成为制约灌区发展的最大"瓶颈"。

1.1灌区建设先天不足，灌溉设施不配套，效益严重衰减

安徽的大部分灌区都始建于五、六十年代，限于当时主要依靠广大农民自力更生投资投劳，缺乏资金投入，其设计标准一般较低，渠系建设不配套。各灌区已建工程因长时间缺乏必要的维修养护费用，老化损坏现象也十分严重。如在肥东县撮镇泵站的技术改造中，因限于资金，二级站改造仅达50%，三级站未动，目前仍保留有六十年代建设的42台套严重老化、丧失提水能力的机组需投入抗旱运行，严重影响泵站整体效益的发挥。

1.2水费标准太低，征收困难

长期以来灌区水费标准过低，收缴体制不顺，导致管理经费的严重不足，直接影响到灌区管理单位的正常运转。作为全国最大的淠史杭灌区，2002年以前农业用水水价执行的是安徽省政府68号令规定的按粮食价格折算水价；现行的是安徽省办公厅38号文件和63号文件规定的每100立方米5.60元标准，只占成本的33.1%。实际上灌区目前每年需要人员经费及工程维护经费3470万元，而现状农业水费仅可收入1620万元，即使按水价成本计收，也只能满足运行费的60%。

1.3管理人员超编，管理水平较低

灌区管理单位的生活条件及待遇较差，一些经过长期培养锻炼成长起来的业务骨干纷纷外流，大量的非专业人员被安置涌进，造成整体素质不高、管理水平低下、人浮于事、思想观念陈旧，不能适应现代管理要求，管理水平较低。经调查统计，各水管单位的工勤和专业技术人员比例失调。淠史杭灌区工勤人员超编119人，而管理及专业人员却缺编340人，中专以上学历的职工平均只占总职工人数的32.5%。

1.4管理体制和运行机制已不适应社会主义市场经济的要求

目前各灌区还是实行"吃大锅饭"的管理制度，除考虑管理干部与职工行政和技术等级外，不管能力大小、贡献多少，待遇基本相同，不能做到按劳分配；在运行机制上，机关管理部门和经营部门，实行的都是一样的管理制度和待遇，造成事企不分。由于管理体制上存在的这些弊端和缺乏良性的运行机制，造成产权不清、管理混乱，责、权、利不明确，用工制度、分配制度不灵活，难以调动职工的积极性。

因此，改革是灌区摆脱目前困境的根本出路，也是巩固续建配套与节水改造成果的需要，是新时期农业和农村经济发展的需要。

2 灌区管理体制改革

2.1管理单位的定性

水管单位的定性是对其改革的基础和先决条件。根据国务院体改办《水利工程管理体制改革实施意见》要求，"第二类是指承担既有防洪、排涝等公益性任务,又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定性质，不具备自收自支条件的,定性为事业单位；具备自收自支条件的，定性为企业"。由于本省的农业水费标准较低，而且实收水费不到供水成本的70%，价格与价值严重背离。政府控制水价，水费远低于供水成本，灌区的年费用过高，导致灌区收支不平衡，每年经费缺口很大，灌区不具备自收自支条件。同时，有些水管单位还兼有防洪、排涝等公益性任务，如淠史杭灌区不仅承担着两大渠首的防洪任务，还承担着渠道的防洪任务。因此，安徽省的灌区均宜定性为准公益性水管单位。

2.2管理单位定编、定岗

现有负责工程、资产和公务管理的人员应在先定岗的基础上实行竞争聘用上岗，严格管理，建立一支素质好、技术水平高的管理队伍。岗位设置要合理，在岗人员工作应明确量化，对工作量明显偏小的岗位要进行调整，可以采取一人多岗，岗位互助的办法，以达到优化各岗位人员配置的目的，使管理人员真正做到精简高效，与国家事业单位人事制度改革相适应。对从事非公益性管理的人员，可以向供水、发电、工程维修养护企业、多种经营等经营性生产分流，实行企业化管理。

2.3管理体制与运行机制

坚持统一管理、分级负责的原则，切实加强灌区管理单位的宏观调控职能。首要解决灌区管理单位的产权不清、责任不明等问题，明确灌区管理单位的法人地位，强化对大中型骨干工程的管理。对面上小型水利工程的管理，采取承包、租赁、拍卖和股份制等形式进行改制经营管理。并以组建供水公司和农民用水户协会为切入点，逐步建立和完善政事企分离、经济上良性运行的管理体制和运行机制。

进一步发挥行业和资源优势，开辟生产经营门路，搞好职工分流。在整体规划的前提下，对经济效益好的如旅游、餐饮等服务性行业要积极争取地方政府的支持，大胆开发。在开发经营项目的同时，做到事企分开。各级水行政主管部门在资金可行的条件下，也应帮助水管单位搞好资源开发和利用，以此推动改革的顺利进行。

2.4用水户参与管理

改革必须保证大多数用水户享有得到公平合理地灌溉排水服务的权利，在专门管理机构负责骨干工程管理的体制下，把灌区斗渠以下工程交给用水户管理、维护。用水协会是具有法人地位的自主经营的服务型实体，它与管骨干工程的灌区管理局是水的买卖关系而不是上下级关系。政府投资兴建的支渠工程，资产所有权归政府，也可以通过一定手续，把主要部分资产委托给用水户协会与斗渠以下的田间工程一起经营管理。

政府机关和灌区专管机构的责任一是监督政府所有的那一部分资产的经营管理状况，不出现损坏流失；二是提供技术指导；三是提供优质服务。当发生自然灾害等特殊情况时，政府还要给予补助等扶持。用水协会制定协会章程，财务独立建帐，制定工程管理、财务管理、执委职责等各项运行管理制度。

供水经营者与用水户要通过签订供水合同，规范双方的责任和权利。要充分发挥用水户的监督作用，促进供水经营者降低供水成本。首先应当明确界定灌区资产所有权，该归哪一级政府所有，就归哪一级，或者几级政府共有。明确所有权的目的与企业不同，不是为了分红利，只是为了承担对政府资产的监督管理责任。其次，把灌区的具体经营管理权交给用水者、受益者，使用水者、受益者与管理单位成为利益共同体，改善现在用水者只管用，不关心管理，或被动参与管理的状况。

推行用水户参与管理，在参与程度上可深可浅，在进程上可快可慢，最终目标是实现灌区用水户自主管理、民主管理。

2.5水价改革与水费计收

2.5.1改革水价核算办法

水利工程供水水费为经营性收费,供水价格要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定,对农业用水和非农业用水要区别对待,分类定价。农业用水水价按补偿供水成本的原则核定,不计利润；非农业用水（不含水力发电用水）价格在补偿供水成本、费用、计提合理利润的基础上确定。水价要根据水资源状况、供水成本及市场供求变化适时调整,分步到位。

我省淮河以南属不稳定灌区。风调雨顺年份，灌溉用水量少或不用水，管理单位无水费收益或很少；严重干旱年份，灌溉用水量超过正常供水量较多，群众负担重，甚至无水可供，农业遭受损失，水费也难以收缴；加之各级财政困难等因素，给灌区稳定发展造成很大的障碍。为了保证灌区有必要的运行维护经费，各灌区水价应由供水经营者和用水户协商确定，然后报有关部门审计、核算确定，该收多少，就收多少。改进农业用水计量设施和方法,逐步推广按方计量。考虑到灌区的保证率，在大力推行计量收费的同时，制定以丰补歉的措施，建立风险资金，以确保欠收年份灌区的正常管理及运行。

2.5.2改革收费办法，变更收费性质

积极培育农民用水合作组织，改进收费办法,减少收费环节，提高缴费率。严格禁止乡村两级在代收水费中任意加码和截留。

收费应由物价部门发给经营性收费许可证。改革过去那种财政部门的行政事业性收费收据为由税务部门监制的农业供水专用税务发票。

2.6水管单位管养分离

对于水利工程管养分离的改革，可以分别情况选择不同的方式进行。一种方式是分三步走：第一步，在水管单位内部实行管理和维修养护机构、人员、经费分离，对维修养护实行内部合同管理，维修养护部门实行企业化运作；第二步，将维修养护部门转变为企业，与水管单位分离，但仍以承担原单位的养护任务为主；第三步，将工程维修养护业务从所属水管单位彻底剥离出来，独立或联合组建专业化养护企业，水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业，水利工程维修养护工作全面实现社会化、市场化和专业化。另一种方式是一步到位、彻底分开，但考虑到水利工程的维修养护工作要完全实现社会化、市场化和专业化需要一个过程，因此，应视财力保障情况决定。

管养分离是水管单位最为复杂的一种改革方式，应在充分调研的基础上，积极稳妥地先进行试点，取得成功经验后再全面推广。因为管养分离的前提条件是各级财政应保证水利工程维修养护资金的足额拨付。目前在各级财政十分困难的情况下，很难进行此项改革。可选择先行试点，即在水管单位内部实行管理和维修养护机构、人员、经费分开，对维修养护任务实行内部合同管理，为最终实行管养分离创造条件。省水利主管部门应根据改革进展情况，适时制定水利工程维修养护单位的资质标准、水利工程维修养护定额等有关规定，努力创造条件，积极培育维修养护市场，构建市场主体，规范市场秩序，以确保水利工程管养分离的顺利实施。

3 结语

总之，灌区改革是一个长期的过程。改革工作应循序渐进，先试点，后推广，先支斗田间，后骨干枢纽，先易后难。在广泛深入调查研究基础上，总结本灌区管理经验教训，参考借鉴国内及国外灌区经营管理先进技术，经过多方案比较，充分论证，编制符合灌区发展的改革规划。

作者单位：水利部淮委水利科学研究院