水是生命之源，是人类生产、生活不可缺少、不可替代的重要资源，又是有限的脆弱的资源。随着经济和社会的不断发展、城市系统的不断扩大、人们的生活水平的不断提高，各方对水的需求越来越大，对水的保证率要求越来越高，水的危机日益加剧，而且已成为一个引起人类社会普遍关注的重大的问题，这一点在我们陕西显得更加突出。

一、水资源紧缺是陕西经济发展的重要制约因素

陕西地处内陆腹地，南北狭长，由南向北可以分为三个不同的气候带，除陕南比较湿润以外，关中、陕北属于半干旱和干旱气候带，基本上是年年有小旱，三年一中旱，十年一大旱，连续两三年的特大干旱大致是三十年一次。

干旱半干旱的气候，决定了水资源紧缺的省情。在全球水资源普遍紧缺的情况下，全世界人均水资源为10720立方米，我国人均只有2628立方米，而我们陕西人均只有1340立方米，按耕地亩均只有772立方米，分别只有全国平均水平的54%和42%，其中关中地区分别只有285和215立方米，仅是全国平均水平的1/6和1/8，是全省最缺水的地区。另外还有时空分布不均的问题。地区分布上，秦岭以南的长江流域，土地面积占全省的35%，而水资源占71%；以北的黄河流域土地面积占65%，而水资源只占29%。在时间分布上，年际间变化很大，最大年水资源可达847亿方立米，最小年只有280亿立方米，相差三倍；年内分配不均，汛期四个月的径流量占全年的60%以上。水资源分布不均，一方面使一些地方干旱灾害十分突出，另一方面又造成了局部地区的洪水灾害。

另外，还有水污染造成了局部的水质较差，更加剧了水资源的短缺。近些年，全省水污染的趋势是局部有所控制，总体不断加重，而且正在由干流向支流、由城市向农村、由地表水向地下水发展。全省每年排入河流、水库、渠道的污水多达6.98亿吨，其中渭河每年接纳污水3.5亿吨，是目前全国污染最严重的河流之一，尤其是在干旱情况下，河水大都是污水废水，基本丧失了利用的价值。

在兴水治旱的伟大斗争中，特别是新中国建立以来，全省人民在历届省委、省政府的领导下，经过不懈的努力，累计建成了20多万处水利工程，特别是70年代建成的宝鸡峡引水工程和冯家山、石头河、石门、王瑶水库等一批大型水利工程，近几年相继建成的石头河水库西安供水、桃曲坡水库铜川供水、泾惠渠加坝加闸等几项重点工程，奠定了我省水利产业的基本格局，形成了在中等干旱年份86亿立方米的年供水能力。但与经济社会发展的需求相比，现状年缺水仍多达26亿立方米，占总供水能力的23%。其中农业灌溉年缺水18亿立方米，城市和县城年缺水5亿多立方米，工业生产缺水近3亿立方米。陕西缺水的最主要矛盾在于调蓄能力差，全省水库蓄水能力在80年代初达到40亿立方米，不及地表水总量的8%，比全国平均水平的15%少将近一半。而此后十多年间，再没有兴建大的蓄水工程，蓄水能力不仅没有增加，而且由于泥沙淤积，已有库容一直以每年4000万立方米的速度减少。现在，全省蓄水工程有效库容不到15亿立方米，而能够用于灌溉、供水的库容只有12.8亿立方米，不及外省的一座大型水库。从未来发展来看，预计到2000年，全省需水量将达到136亿立方米，2010年将达到168亿立方米，水的供需矛盾将进一步加剧。与此相反的是，由于水价偏低，水的浪费又很严重，农业灌溉水的利用率只有0.56，工业用水的重复率很低，生活用水跑冒滴漏现象普遍存在。

水利建设滞后，严重制约着全省经济社会的稳步发展。一是影响经济稳定发展。1994、1995两年全省连旱，粮食总产量由1993年的120多亿公斤，分别降到了94和91亿公斤，减产幅度高达25%。严重干旱的1995年，因干旱缺水造成的损失多达67亿元，其中农业损失38亿元，工业等其它方面损失29亿元。二是给城乡群众生活造成很大困难。西安市曾是全国缺水最严重的城市之一，因自来水供水不足，大量开采地下水，地下承压水位连年下降，最多达到80米，造成市区162平方公里的地面沉降，最大累计沉降1.37米，加剧了地裂缝活动，对城市建筑、地下管线造成严重损害。尽管如此，去年干旱期间，西安市区日缺水仍达30万方，接近需水量的30%，60%的地区水压不够，50多万人饮水困难，一度水源地的蓄水仅剩下数百万方，供水发生严重危机。在不少农村地区，因河流干涸，泉水断流，不少群众要到很远的地方取水。陕北一些地方甚至发生了机关学校放假，群众外出逃水荒和大量宰杀牲畜的问题。三是在一定程度也影响我省对外开放和招商引资。

综上所述，加快我省经济发展，必须高度重视水的问题，在经济发展的全局上应把水利摆到基础设施、基础产业的重要位置去抓，既要解决供水不足的问题，又要解决长远发展对水的需求迅速增加的问题。

二、突出开源，加强节流，大力缓解水的供需矛盾

着眼于实现党的十五大和省委、省政府提出的发展目标，今后水利发展的总体思路和目标是：以兴水治旱为核心，坚持开源与节流并重，大中小微并举，蓄引提调结合，大力增加水的有效供给，尽快缓解水的供需矛盾。为此必须从我省的实际出发，力争在本世纪末实现三大目标：一是全面建立水资源统一管理体制，以水资源的权属管理为重点，以实施发放取水许可制度为中心，切实加强对水资源的统一管理，通过一“龙”管水，实现水资源合理开发利用，通过发动多“龙”治水，尽快提高水资源开发利用水平。二是实现水利与经济社会的协调发展。首先保证完成“九五”计划确定的各项指标，使农业灌溉和城镇供水不足的矛盾明显缓解，农村人畜饮水困难基本解决，抗御水旱灾害能力有较大增强。同时要推出几个重点工程和重点项目，为下一世纪的水利发展打好基础。三是加快水利产业化进程，实现两个根本性转变，基本建立起与市场经济相适应的管理体制和运行机制，实现水利产业的可持续发展。

第一，认真贯彻落实省委、省政府的两个《决定》，全面实施“三五工程”。就是以拍卖、租赁和股份合作制改造为重点，加快“五小水利”产权制度改革，加快“五荒”拍卖治理，全面建立自行筹资、自行建设、自主管理、自定水价、自还贷款的群众性“五自”办水机制。这项工作，今年要加快“五小水利”产权改革步伐，推进“五荒”拍卖，基本建立“五自”机制，把小型水利工程和小流域治理全面推向市场。再用两三年的时间，依靠市场机制广泛发动群众和社会各界建设、改造一批见效快的小型水利工程。今后，国家原则上不再独资兴办新的小型水利工程，主要是集中力量抓好重点骨干水利工程建设。

第二，大力抓好水源工程建设。要以蓄水工程为重点，以大中型工程为骨干，以民办工程为主导，坚持四水齐抓。即挖窖集蓄天雨水，打井挖掘地下水，修库拦蓄江河水，筑塘开发山涧水。

特别要抓好一批重点水源工程建设。总结我省水利发展的历史经验，大中型水源工程一般都具有供水量大、保证率高、经济效益好的特点，便于大规模的高效农业区，也便于集中解决城镇和工业开发区的供水问题。因此加快水利建设关键在于抓好重点工程。近几年，重点是抓好三项工作：一是继续加快在建的重点工程步伐。在建的西安黑河水利枢纽工程、东雷二期抽黄、宝鸡峡加坝加闸、三原西郊水库、洋县卡房水库等，要在确保质量的前提下，加快建设进度，尽快建成受益。二是抓住国家调整经济结构，增加基础设施建设投资的机遇，加大前期工作力度，争取再上几个新的蓄水调水工程。在关中地区，新开引红济石工程，抓紧实施关中灌区改造项目，争取将葫芦河南沟门水库、渭河林家村以上水源开发项目两个大型蓄水工程列入国家计划；泾河东庄水库水利部已同意立项，目前正在加快进行前期工作，争取本世纪未开工建设。在陕北地区，主要是配合能源重化工基地建设，近期按排建设瑶镇、牛家梁两项蓄水工程。在陕南主要是配合有关方面搞好汉江水能资源开发。完成这些项目，可增加工农业生产和城乡供水10亿多方，使全省水利建设上一个大台阶。三是积极实施“南塘、北窖、关中井”群众性的建设项目，并力争下半年全面启动。

第三，大力普及节水技术。重点是普及节水教育，提高全社会的节水意识；大力推广各项实用节水技术，把传统节水技术与现代高新技术结合起来，工程节水措施与非工程节水措施结合，农业灌溉节水措施与城市、工业节水措施结合，经济节水与技术节水措施结合，土法节水措施与“洋”法节水措施结合。在“九五”末，发展节水灌溉面积300万亩，使灌溉水的有效利用系数由现在的0.56提高到0.8以上，工业水的重复利用率由0.3提高到0.5以上，实现年节水5亿立方米，建立节水型农业、节水型工业和节水型的社会。还要协同有关方面做好水资源的保护工作，尽快遏制水源污染不断加重的趋势，为水资源的开发利用创造良好环境。

同时要积极做好水土保持工作和防洪建设。水土保持要认真贯彻江泽民和李鹏同志关于“再造山川秀美的西北地区”的批示精神，加快治理步伐，一方面涵养水源,减少水库库容淤积，另一方面争取实现15年初见成效、30年大见成效的目标，改善生态环境，再造一个陕西粮仓。防汛工作要坚持工程措施与非工程措施两手抓，重点做好“一江两河一库区”和重要城镇、重要地段和大中型水库下游的防洪设施建设，抓好防汛信息通信建设，为经济发展提供防洪安全保障。

三、建立多元化投入机制，多渠道增加水利建设投资

加快水利建设，关键在于投入。解决投入问题，关键在于做好广泛深入的宣传工作，坚决克服大灾之年想水利，风调雨顺忘水利的倾向，在一个较长时期，要始终把水利建设摆到基础设施、基础产业的重要位置去抓，自觉做到五个不动摇：即坚持治秦先治水，兴秦先兴水的思想不动摇；坚持强化农业基础地位，增加水利投入的政策不动摇；坚持兴水治旱，实施“九五”计划的决心不动摇，坚持贯彻《水利产业政策》，实现水利产业化的方向不动摇；坚持依法治水，强化水资源管理，实现“五统一”的目标不动摇。要形成国家、集体、个人和多种公有制、非公有制形式共同办水的局面。

第一，落实责任，分级办水，调动各级的办水积极性。今后，省、地（市）、县政府和水利部门主要抓骨干水源工程和“一江两河一库区”的防洪建设，抓好八大流域水土保持和九大灌区的更新改造。小型水利工程建设要全面放开，放手让群众与社会各界去办。

第二，明确项目性质，实行分类办水，充分发挥市场机制的作用。按照国务院颁布的《水利产业政策》，防洪除涝、农田灌排骨干工程、水土保持、水资源保护等以社会效益为主，公益性较强，属于甲类项目，应由政府机构或社会公益机构作为项目建设的责任主体，主要用预算内资金、水利建设基金和其它可用于水利建设的财政性资金建设。供水、水电、水库养殖和水利综合经营等以经济效益为主，兼有一定社会效益的为乙类项目，应走向市场，实行项目法人责任制和资本金制度，主要通过非财政性的资金渠道筹资建设。

第三，全面抓好各项投资政策的落实。一是继续加大农田水利补偿费和水利专项基金的征收力度，加强资金使用的监督管理工作，坚决杜绝挤占、截留、挪用水利专项资金问题。二是坚决落实新增财力的20%用于农业主要是用于水利建设的政策，不断增加财政资金投入。三是继续坚持把以工代赈、农业综合开发和粮食自给等专项资金的大部分用于水利建设。四是因势利导，广开渠道，通过引进外资、争取贷款和发行水利债券等增加投入。五是通过加快水价改革，吸引群众和社会各界对水利的投入，水利建设任务大的地方，经过县以上政府同意，应当增加劳动积累工的投入的数量。通过各方共同努力，把我省水利建设推向一个新的发展阶段。

（此文为陕西省水利厅彭谦厅长1998年在省委跨世纪发展战略研讨会上的发言）