湖南是一个洪灾频发的省份。据统计，２０世纪中全省性洪灾年份有４２年，而不同程度的山洪年年都发生，并且山洪造成的损失越来越大，年均受灾面积从２０世纪５０年代的１１．８万ｈｍ２上升到９０年代的６１．６万ｈｍ２，其在洪涝灾害总损失中的比值也由２０世纪５０年代的４４．４％上升到了９０年代的６３．１％。这一现实已充分说明：山洪的防治已经成为防汛抗灾工作中的突出问题。

一、山洪及山洪灾害的基本特性

分析表明：山洪及山洪灾害与平原洪水及其灾害相比有着明显的不同。

１．突发性

湖南省的山洪灾害往往是由暴雨形成的，由于暴雨强度大，加上特定的地质、地貌等下垫面条件，导致山洪来势凶猛。山丘区以变质岩、严重风化的石灰岩、花岗岩等组成的山体为主体，易冲蚀，有利于滑坡、崩塌和泥石流的形成；山丘区坡陡谷深、高程起伏大，产流快。湖南省溪河密布，全省５ｋｍ以上的河流达５３４１条，而且河道比降大，最大达７．３５％。因此，汇流迅速，洪水涨势猛，极易突发成灾。从降雨到山洪形成一般只几个小时，最短的甚至仅１小时，往往防不胜防。

２．区域性

对湖南历年山洪灾害的分析表明，山洪灾害发生在整体趋势上区域性明显。山洪灾害多发区主要集中在全省４个降雨高值区中具备相应地理下垫面条件的地区。即：澧水上游以五道水为中心的地区，资、沅水分水岭的洞口至沅陵之间和沅、资水下游桃源、桃江等地区，湘东北幕阜山至与江西省交界的罗宵山脉地区，以及湘南的南岭、九嶷山地区。

３．季节性

由于湖南特定的地理位置，加上东、南、西三面环山，丘陵盆地内嵌，往北开敞，大体上呈“凹”状的复式马蹄形地貌形状，决定了特定的气候条件，导致降雨在年内具有明显的季节性，因此山洪及山洪灾害的发生也就相应地具有季节性。一般来讲，湘南主要发生在３月下旬或４月初至６月底，湘中主要发生在３月底或４月上旬至７月初，湘西主要发生在４月上中旬至７月上旬，湘西北主要发生在４月中旬至７月底，受台风影响，湘南、湘东南局部地区在７～９月也可能发生。

４．破坏性

山洪的突发性，致使其危害性、破坏性极强。山洪成灾很快，顷刻之间，就可造成房屋倒塌、耕地被毁、公路中断甚至溪河改道，严重危及人民生命财产安全。其破坏性强的突出表现是造成人员伤亡和基础设施损坏严重，恢复难度很大，有的甚至具有毁灭性。据２０世纪后２０年的资料统计，湘、资、沅、澧四水流域山洪灾害直接经济损失达５９２亿元。

二、山洪防治的基本要求

１．明确防治工作目标

山洪防治工作的目标是：确保人员安全，确保水库大坝安全，确保重要城镇安全，确保重要交通干道和通信干线的安全，最大限度地减轻灾害损失，实现人与自然和谐相处。

２．开展两项基础工作

要搞好山洪防治，实现工作目标，根据几年来湖南省摸索的经验，必须扎实开展好两项基础工作。

一是合理划分山洪影响区域。针对各地的气候和地质及地貌条件，在认真分析历史山洪灾害造成危害的基础上，确定山洪易发区，做到胸中有数，这是山洪防治的首要工作。在此基础上再根据山洪灾害发生的可能性及危害性的程度大小，一般将山洪易发区划分为危险区和警戒区。

危险区是指已发生过滑坡、崩塌和泥石流的地区，以及河道两岸２０年一遇洪水位以下的低洼地带或洲滩；警戒区是指经监测一旦遇到强降雨时，极有可能发生山体滑坡、崩塌和泥石流的地区，以及河道两岸２０年一遇洪水位至历史最高洪水位之间的地带。

二是探索规律，科学确定灾害特征雨量。由于山洪是由降雨形成的，因此，科学确定山洪致灾的特征雨量是山洪防治，特别是制定山洪防御方案的关键依据。一般可根据当地下垫面条件和对历史山洪灾害形成及演变过程的分析，确定警戒雨量和危险雨量。

警戒雨量是指当一定时段降雨达到某一特征值，且如果降雨仍继续，即有可能发生山洪灾害的雨量；危险雨量是指当一定时段降雨达到某一特征值，即有可能发生山洪灾害时的雨量。特征雨量一般按１小时、２小时……６小时来划分降雨时段，并分析确定出相应的特征雨量，具体划分和确定要根据当地实际情况选择，如湖南的湘西南山丘区将１小时、２小时降雨分别达４０～５０、６０～７０ｍｍ作为警戒雨量，而将１小时、２小时降雨分别达５０～６０ｍｍ、７０～８０ｍｍ作为危险雨量。

３．正确处理三对关系

一是正确处理避灾与治理的关系。山洪及其灾害的突发性和破坏性，往往使人们防不胜防，措手不及，而且也极大地增加了治理难度。因此，必须坚持避治结合，避重于治的原则；必须坚持使人们远离山洪，主动避开灾害这一指导思想。在思想认识上要以单纯拒山洪于门外转变为使人们远离山洪，真正做到主动避灾，从根本上减轻灾害损失。与此同时，对治理任务相对较轻的地区，必须加大治理的力度。

二是正确处理当前与长远的关系。山洪防治涉及面广，工作难度大，特别是由于山洪影响区内人口较多（湖南省山洪危险区内居住人口达１００万），要在短时间内实施避灾措施，全部外迁到安全地区的工作量十分巨大，也不现实。同时，山洪治理的任务十分繁重，是一项长期性工作，必须分步实施。因此，对这些地区当前必须采取以防为主，辅以相应治理措施的方针，当务之急是要落实好山洪防御方案，并根据防治规划，逐步实施避灾和治理措施。

三是正确处理发展与保护的关系。要全面建设小康社会，发展是执政兴国的第一要务，推进工业化和城镇化进程必然日益加快，这是不可阻挡的历史潮流。在这过程中，特别是基础设施建设过程中，对山洪影响区采取相应的保护措施是十分必要的。首先是危险区、警戒区内不能规划居民区；其次是危险区内不能规划兴建企业及基础设施；三是企业及基础设施建设要尽量避开警戒区，如非从警戒区经过或非在其中建设不可时，除对企业和基础设施本身要采取山洪保护措施以外，还必须对企业或基础设施建设可能诱发的山洪灾害采取可靠的治理措施。

三、山洪防治的基本措施

山洪防治是一项十分复杂的系统工程，必须坚持避治结合、避重于治，防治兼顾、以防为主的原则，以确保人员安全为首要目标。

１．增强防灾意识

要加强对山洪及山洪灾害特性的认识，增强山洪防治的责任感和紧迫感；要加强防灾措施的宣传，增强避灾意识，增强防御观念，变被动受灾为主动躲灾；要使全社会都重视山洪防治工作，使人们的行为能主动避开山洪的影响，真正实现人与自然和谐相处。

２．制定避灾规划

避灾就是指人们有计划地、主动地离开山洪影响区的行为。避灾规划首先是不再在危险区、警戒区内规划居民区、企业及基础设施；其次是将已居住在危险区内的人口逐步实施外迁，并对已在山洪影响区内的房屋及基础设施采取可靠的保护措施。

３．明确治理措施

山洪治理必须采取生态和工程相结合的综合治理措施。一是实施２５°以上地区的退耕还林和水土流失治理及退田还河等生态措施；二是对山洪影响区内的山体滑坡、险病水库和溪河堤防采取除险加固和清障整治等工程措施。

４．落实防御方案

山洪防治的避灾、治理措施投资大、难度也大，因而实施时间长，因此，落实防御方案是当前十分迫切的任务。对山洪影响区，要根据当地的地理气候条件，建立和健全雨量观测和预警预报系统；要严格实行山洪防御行政首长责任制；要落实水库等工程安全责任制；要制定和完善山洪转移方案，统一转移命令，明确转移路线，落实安置地点；要按以村为单位，村干部联系组、组干部联系户的要求，将山洪转移方案落实到户、落实到人，真正做到家喻户晓，人人皆知。

５．完善保障政策

山洪防治工作具有复杂性、艰巨性和长期性，要确保防治工作按规划实施，在严格执行《水法》《防洪法》《水土保持法》和《河道管理条例》等法律法规的基础上，各地还必须根据实际情况，完善相关的政策作保障。一方面是引导政策，要制定鼓励山洪危险区内人员外迁及生活安置、生产扶持的政策，变行政命令为政策引导，通过政策的优惠来引导人员逐步外迁。同时，对退耕还林、退田还河和水土保持等生态措施和其他工程治理措施，要制定诸如投资补助、无息贷款、贴息贷款等优惠政策，引导和促进山洪治理措施的实施；另一方面是约束政策，要制定规范人们在山洪影响区内进行生产、生活的相关政策，将危险区确定为不适宜人口居住区，对非在警戒区内建设不可的工程要实行山洪影响评价制度。

（作者为湖南省水利厅副厅长）