摘 要 黄河防洪工程实施“管养分离”，是水利工程管理体制改革中的新举措。通过招标和合同化管理，实行堤防工程的管理与养护的分离，可以精简管理机构，降低养护成本，提高养护水平，为工程管理逐步实现社会化和市场化打下基础。

关键词 招标 管养分离 防洪工程

２００２年以前，河南省黄河河务局各基层河务局均设有工务科或水政科，负责工程管理的具体工作，黄河大堤和险工维修沿用“专管与群管相结合”的模式进行管理；河道工程、水闸实行专职专管。

一、防洪工程管养分离的提出

随着农村联产承包责任制的实行，护堤员原有的收入无法保证，导致了护堤员不愿上堤从事养护工作。还造成护堤员更新困难，年龄偏大、素质偏低，堤防管理工作只能靠突击完成，制约了工程管理工作的发展。

为改变工程管理工作中“护堤干部转，护堤专干看，护堤人员不愿干”的情况，河务局组织各级管理人员对堤防管理工作分析研究后，提出了农村护堤员下堤，实行堤防工程专职专管的设想。

二、管养分离的发展

１．由专管群管相结合转变为专业化管理前的准备

２０００年４月，河务局先后在原阳、封丘县局、孟州市局试行了“管养分离”的试点工作，选择有代表性、周边群众基础好、土地确权划界到位、交通便利、有可供开发利用资源的堤段作为试点段；对选定试点堤段内资产进行全面评估；对试点段内的树木资产全部进行了分成处理。

２．试点的组建

为保证试点的质量，选拔了业务过硬、年富力强的人员组建了管理试点班，明确试点段养护任务，筹措４００余万元用于试点基础设施建设，扩建房屋１６００ｍ２，配备了必要的生产和生活用具，为试点工作开展打下了良好的基础。

３．试点运行管理

县局及时成立了试点领导小组，对管养双方职能进行了界定：县局工务科代表县局行使管理方职责，协调解决试点运行中存在的问题；试点班作为堤防工程维修养护单位，行使养护职能。

试点运行几年来，在管理运行方式上主要经历了３次变化。

（１）试运行阶段

２０００年试点开始初期，主要建立了一套完整的管理体系，为职工的工作、生活设施进行了配备和配套。明确了养护人员的工作职责、任务标准、岗位责任，建立健全了各项管理制度、办法，使管理人员有章可循，有规可依。

（２）合同化管理阶段

２００１年开始对试点单位采取合同化管理。对管理办法、制度进行了完善和补充，并对管理任务、职责进行了细化。合同费用采用前３年工程管理中工程量用工及投资统计资料，确定年度工程量及费用。试点班将养护维修任务分解到人，按照合同任务要求进行经常性养护维修，并据此发放工资。

（３）合同管理深化阶段

２００２年对试点单位采取进一步的合同化管理。通过签订合同，量化管理，使堤防试点管理养护由行政计划命令平稳过渡为合同化管理，逐步实现工程管理与养护的分离。

三、试点工作的主要成效

经过几年来工程管理“管养分离”试点的运行，采用专业化管理队伍代替群管队伍进行堤防工程的养护维修是可行的，其主要成效有：

１．工程管理水平明显提高

试点段堤防养护后，由于加强了经常性的管理维护，工程标准明显提高，工程整体面貌焕然一新。原阳县局连续４年荣获省局工程管理检查评比第１名；孟州市局在省局工程管理检查评比２０００年列第１１名，２００１年上升为第８名，２００２年跃居第３名。

２．有利于堤防工程的防汛抢险

实行堤防养护后，由于队员经过系统的防汛抢险技术培训，具有一定的专业技术水平。他们日常工作将专业技术传授给沿线群防队伍，减少了汛期临时培训的忙乱现象。另一方面，养护职工对工程情况非常熟悉，可作为防汛骨干，在汛期组织带领群众基干队进行巡堤查险和险情抢护。

３．利于堤防土地资源的合理开发

专业化养护后，根据土地资源不同，合理调整种植结构，分片规划，规模种植，科学开发，搞好多种经营开发，充分发挥资源优势。

４．职工收入水平有所增加，稳定了队伍

养护职工在搞好堤防工程养护维修的同时，利用土地资源开发种植业，收入有所增加。２００１年，封丘试点班育三倍体毛白杨苗６．５ｈｍ２，当年出圃１６万株，人均增加经营性收入１０００余元。２００２年实行合同管理后，养护人员从事堤防养护收入比实行合同前平均每月增加１００余元。

５．有利于机构改革人员分流

按照上级机构改革政策，“管养分离”的实施，对县局机构改革中转岗分流人员的安置问题，得到了顺利解决，为机构改革打下良好的基础。

四、深入试点研究，实行内部招标

２００２年９月国务院批准了《水利工程管理体制改革实施意见》，《实施意见》的出台，对扭转水利工作长期以来重建轻管的局面，对水利资产的保值增值，促进水管单位逐步走上良性运行的道路，具有巨大的促进作用。《实施意见》提出要积极推行水利工程的管理和维修养护分离。按照三步走的原则，根据实际情况，随着河务局机构改革的完成，各管理单位内部成立了工程养护处，实行管理和维修养护机构、人员、经费分离，对维修养护实行内部合同管理，维修养护部门实行企业化运作，基本上已经完成了第一步。

为工程管理与维修养护分离第二步、第三步实施做好准备工作，把孟州市黄河河务局、原阳县黄河河务局作为工程管理改革试点，把“管养分离”工作继续向前推进一步。２００３年３月６日，孟州市黄河河务局在孟州市召开所属河道工程维修养护招标大会；４月２１日，原阳县黄河河务局在原阳召开所属堤防工程维修养护招标大会。使工程维修养护招标工作走进了市场。

五、存在主要问题及措施

１．维修养护经费严重不足

由于黄河防洪工程为纯公益性工程，没有其他收入来源，管理、运行和养护维修费用由国家全额拨付。根据水利部水利工程维修养护预算定额（送审稿），结合防洪工程实际情况，目前河务局防洪工程每年需要维修养护费用约为２．２９亿元，而目前每年黄委下拨河务局岁修经费为１５００万元左右，两者相差巨大。

２．管护基础设施薄弱

管护基础设施是工程管理的基础条件，随着机构改革的完成，各基层管理单位养护处已成立，堤防管理职工随即就要上堤，管护基地建设已成为当前工程管理工作的燃眉之急。

３．护堤员下堤遗留问题较大

河务局现有群众护堤员１９０３人，年龄大多在６０岁以上，知识结构大多为小学文化程度，管理队伍年龄老化，文化素质低。根据《水利工程管理体制改革实施意见》的要求，工程管理体制改革要求逐步建立专业化维修养护队伍，如何实现护堤员下堤已成为目前急需解决的问题。

４．管养分离配套政策急需出台

目前，水利系统“管养分离”正在紧张地进行，为水利工程管理改革创造了较好的大环境。但是，由于与改革相配套的各种政策体系尚未完全建立，对改革遗留的问题若不能解决，关系到改革的成败。如养护维修企业资质的认证、养护维修市场的建立、社会保障体系、医疗保障体系、用人机制的改革、公共财政支付制度的建立、工程管理单位岗位设置及定额等等，都尚未出台。因此，为保证“管养分离”的顺利实施，需要有关配套政策尽快出台。

（作者为河南黄河河务局副局长、高级工程师）