摘 要 南水北调工程具有稳定粮食产量的作用，即减少粮食需求的相对稳定性与粮食产量波动相对较大（ＷＴＯ下粮食波动可能增大）之间的矛盾，从而可以在一定程度上扭转以往那种遭受禁运或严重减产的担心，在丰收的情况下也不敢减少粮食种植与储备的做法。南水北调工程对稳定北方与全国粮食产量的贡献度分别为１４．６％与３３．３％。基于以合理成本谋求灌溉稳产的操作思路是系统设计、动态调整、精准灌溉与制度保证等。

关键词 南水北调 粮食产量 贡献

一、 稳定粮食产量的必要性与可行性

稳定粮食产量的必要性首先源于我国粮食产量波动及其负影响。一般来讲，气候与政策因素是造成粮食波动的主要原因。据牛若峰（２０００）所统计并分析的材料认为：一是我国粮食总产量的波动指数一般稳定在正负５％的范围内。在１９６０～１９９６年的３７年间，平均波动指数为２．９６％，其中超过正负５％的年份只有６年，发生概率为１６％。最大增产波动值为３７４０万ｔ，波动幅度为１０％，发生在１９８４年；最大减产波动值为负２０７８万ｔ，波动幅度为负６．８５％，发生在１９７７年。二是我国粮食波动的平均周期是４年，平均振幅约５％。三是政策性因素而非自然因素，是导致粮食生产剧烈波动的最主要原因。

由于我国各地的气候条件相差很大，粮食产量往往具有此增彼减的特点，因此各地粮食产量的波动幅度一般来讲要大于全国粮食产量的波动幅度，尤其是对于那些年际气候变动幅度大，且灌溉条件差的缺水地区，粮食产量的波动幅度要更大一些。

自１９９５年下半年以来，平均每年粮食库存约增加３５０亿ｋｇ，市场粮价呈持续下跌趋势，在低价位上长时间徘徊。其中，１９９９年和２０００年国家连续下调粮食保护价格，两次降价幅度达到２５％左右。２００１年，在遭受特大旱灾和农产品价格持续低迷的情况下，粮食总产量比上年减产９％左右，但由于库存比较充裕，总量仍能满足市场需求。

针对粮食过剩的情况，近几年各地在农业结构调整中，普遍调减了粮食面积。２０００年全国粮食播种面积比上年减少约６００万ｈｍ２，是２０世纪６０年代以来减少幅度最大的一年。由于近几年粮价持续走低我国粮食产量严重受制于自然灾害粮食流通体制改革还未到位、国际市场行情剧烈变化等特点也严重影响着粮食产量与供应的稳定性。在这种情况下，如何密切监视粮食生产与国际市场的行情变化，及时进行灌溉水调控，就成了实行粮食安全保障的重要内容。

在没有南水北调的情况下，我国应对粮食产量不足与波动，解决未来粮食安全的基本思路：一是扩大粮食耕种面积；二是多储备粮食；三是多从国外市场进口；四是设法让国民少消耗粮食；五是加大粮食生产投入，提高粮食单产。由于评价一个国家粮食安全的主要标准之一是粮食进口的依存度，粮食作为人民群众最基本的生活必需品与不可替代品，减少消耗是有限的；而且加入ＷＴＯ后一些投入受到限制，在灌溉条件不佳的情况下提高单产的余地不大，因此，五条对策的重点在前面两条。

尤其要注意的是我国仍然有６０％以上的人口生活在温饱水平线上，如果再遭遇１９５８～１９６２年那样的大旱灾，粮食减产３０％的话，即使穷尽一切救济手段，仍然可能有２亿～３亿人口面临生存威胁。南水北调工程的主要受益区，就是我国农业受旱面积最集中的区域，兴建南水北调工程以后，在特大旱灾年，所调水量可以多向农业分配，以增加粮食生产，解决粮食安全问题。

由于我国粮食缺乏比较优势，因此在ＷＴＯ情况下扩大粮食耕种面积将意味着农民收入下降。为此在目前举国上下都很关心农村产业结构调整与农民增收的情况下，不宜扩大粮食耕种面积。

由于南水北调能使粮食生产能力得到增强，即坚信：一旦需要，很快能使粮食生产能力转化为粮食产量。因此就不必像以往那样因担心遭受禁运或大的减产，而在丰收时也不敢减少粮食种植与储备的做法；由于南水北调能使粮食产量稳定，有利于粮食供需的事先平衡，因此能减少粮食需求的相对稳定与粮食产量波动相对较大之间的矛盾，从而达到减少储备的目的。

二、南水北调对稳定粮食产量贡献的测算

增加灌溉水量会使缺水地区的粮食产量增长。增加水供给与粮食产量的关系有以下几种类型：一是粮食产量随灌溉水量的增长而迅速增加；二是粮食产量随灌溉水量增加而增加，但增幅不明显；三是粮食产量随灌溉水量的增加而减产。在南水北调水成本很高的情况下，第三种情况是要坚决杜绝的。对于第二种情况，也要尽力避免，以使南水北调发挥最大的效益。第一种情况，也并非一定要出现，当通过节水灌溉与粮食进口能够解决粮食需要的时候，就不一定要南水北调的水进行灌溉，以便有更多的水回补到地下。

那什么时候一定要用南水北调的水呢？当比使用南水北调的水更经济的手段不足以解决应有粮食产量时，就必须借助于南水北调的水进行灌溉以利增产。南水北调有助于粮食产量的提高，但不一定要借助它来提高粮食产量；不仅要看到南水北调有助于提高粮食产量的一面，还要看到增产粮食成本迅速上升的一面；南水北调能起到增加粮食产量的作用，但最主要的作用是增强粮食生产能力，以及在减产严重或预计减产严重的情况下进行产量补救。据此，我们假定以改革开放以来粮食减产波动最大的９％作为未来全国粮食产量的基本波动值。除此之外，还作如下假定：

①２０１０年全国粮食产量为５５０００万ｔ（杨万江，１９９９）；②以稍大于全国粮食产量波动值的１０％作为北方地区粮食产量的波动值；③以１９９７年北方产量占全国产量的比重３９．５％，作为２０１０年北方占全国粮食产量的比重；④以南水北调的水灌溉增产的最大值７２４万ｔ作为稳定粮食产量的最大值。

那么，可以计算出南水北调工程（东、中线）对稳定北方与全国粮食产量的贡献度（详见表１，略）。

注：根据中国农科院农业资源区划研究所、北方农业生产结构与布局现状分析报告[R].内部.2000.6计算整理而成，其中北方产量根据1997年北方地区粮食产量占全国比重39.5%与全国产量预测值计算而成；10%产量波动由2000年粮食产量波动9%及防大灾的要求所决定。

从表１可以看出，假如我国出现了减产９％的大灾，南水北调工程可以在很大程度上起到缓解作用（１４．６％）；假如我国北方地区出现了减产１０％的大灾，南水北调工程则可以起到更大程度的缓解作用（３３．３％）。与此同时，加上ＷＴＯ下国家对粮食生产与储备的其他扶持等，则能较好地保障我国的粮食安全，并使粮食安全成本尽可能地降低。

关于南水北调对粮食安全的影响，目前存在着两种对立的观点：一是过分强调南水北调对包括增产粮食在内的整个粮食安全的促进作用，不惜以高昂的灌溉与生产代价来换取粮食安全的高保障度；二是从粮食过剩与南水北调的高成本角度来否定农用水使用方案，认为用南水北调的水进行灌溉是最大的农民负担。从以上分析可以看出，这两种观点都有其合理的成分，但都不科学、不全面。客观地讲，南水北调的重点是解决受水区大中城市的缺水问题，但与此同时也要兼顾生态环境与农业用水。也就是说，在我们这样一个人与耕地、水资源关系相当紧张的国家，应充分考虑南水北调对粮食安全的促进作用，但与此同时也必须考虑这种促进作用的成本或代价，即在粮食安全的重要性与南水北调水灌溉的经济性之间取得一种动态的平衡。

三、南水北调对稳定粮食产量的操作思路

以合理成本谋求南水北调工程对稳定粮食产量的过程是一个非常复杂的系统工程。具体操作时，应着重从系统设计、动态调整、精准灌溉与制度保证等方面进行把握。

１．系统设计

系统设计就是从南水北调、粮食安全及其相关要求等方面进行运筹策划与整体设计。其核心之一是处理好南水北调农用水灌溉成本合理支出与分摊之间的关系。可以参考世界一些国家以农业灌溉消费占灌溉增产效益的比例，作为灌溉水费现实可行的标准的做法详见表２）。

除此之外，还必须处理好南水北调供水需要与成本合理之间的关系、南水北调农用水灌溉与其他水灌溉之间的关系以及南水北调粮食灌溉用水计划、组织与控制之间的关系。

２．动态调整

根据国内粮食市场行情、国家与地区社会经济发展要求，以及南水北调灌溉实施情况，对事前确定的定额、实施要求与相应办法进行调整、补充与细化。农业用水量约占我国总用水量的８０％左右，但水的利用系数却普遍低下。成本高昂的南水北调灌溉用水必须以提高水的利用效率为前提。

一种比较可行的思路是：根据粮食安全需要与农用水成本尽可能节约的原则要求考虑南水北调农用水的使用规则，以求得整体平衡与灌溉效益最大化。其中心思想是原则上不考虑南水北调的农用水要求，但根据粮食安全的需要可以依次考虑：①传统历史要求，如南水北调东线对江苏苏北的水灌溉；②被挤占农用水的退还与污水灌溉；③农用水成本要求，可优先考虑成本相对较低的黄河以南地区的水灌溉要求；④农用水灌溉增产效果，关键时候的关键水灌溉；⑤粮食危机前或特殊情况下的水灌溉，国家有关部门根据国内外形势要求，断然做出优化确保大中城市生活用水与粮食增产灌溉用水的紧急决定，以解粮食危机之急。

３．精准灌溉

精准灌溉是现代先进灌溉技术、科学灌溉农艺与科学管理的综合系统工程，其目的是提高灌溉水的利用率和水分生产率。根据灌溉用水不同阶段的特点，可以从以下方面把握精准灌溉的要求：　

①从水源到田间输水这个阶段的重点是提高输水效率。②田间灌溉阶段的重点是提高灌水效率。③作物对田间水分利用阶段是提高水分生产率。

科学的节水灌溉制度是高效用水的基础，“以肥调水”技术是提高水资源利用效率的重要手段，降低无效蒸发也是提高农业用水效率的重要技术途径，具体是减少土壤蒸发和作物奢侈蒸腾。

４．制度保证

制度保证是指通过产权制度的明晰与相应法律、规章制度的建设，使系统设计、动态调节、精准灌溉等得到切实有力的保障。由于我国很多用水单位实施的是一种财产约束软化的产业制度或不很完善的财产约束硬化的产业制度，相对西方企业来讲，具有利益边界模糊、利益约束软化、冲突高速较难等特点，因此除了要对南水北调进行研究之外，还必须对事实上比这些内容更重要的用水单位及其相应的管理部门进行充分的关注，以形成基于微观基础强化为前提的南水北调产业理论与实践机制。

对于南水北调的作用来说，政策的力量毕竟是一种需通过较高素质的微观基础而发生作用的外部力量。如果微观基础薄弱，缺乏自我调整和自我发展的能力，那么再完美的产业结构调整政策也会失效。因为南水北调水灌溉作用的发挥要求用水单位具有一定的主动适应性与相对较高的水价承受力。政府出于粮食安全的考虑会采取一些重点扶持的政策；政府出于缓解水价高昂所带来的急剧变化，会采取一些保护、保障或疏导的措施。但从总体上来讲用水单位必须依靠自身的力量适应水市场环境的变化。

为此，不管哪类用水单位都必须通过创新来主动适应水市场环境的变化与灌溉方式由粗到精的转变要求，否则，就会与以市场化运作为其基本特征的南水北调水灌溉形成强烈的摩擦，或在政府不得以的保护中求得眼前的苟安与长远的被动。

不断的实践表明，仅仅借助于工程与技术的手段不足以解决越来越突出的水资源短缺的问题，还必须从产权制度变革等方面进行努力。从２０世纪８０年代起，许多国家先后出现的将灌溉系统的权责从政府向农民协会与其他私人组织转移的改革浪潮也说明了这一点。在这种大背景下，我国灌溉系统（主要是小型水利工程）的权责也趋向于从政府（或集体）向农民团体（个体）或其他社会组织转移。在村与农户一级出现了许多产权制度不同的灌溉系统，并呈现出如下特点：①地下水开采程度越高，非集体产权制度的地下水灌溉系统产生的可能性就越大；②农民的人均实际收入越高，相对应的非集体产权比例就越大；③交通条件越好、市场化发育程度越高，非集体产权的灌溉系统所占的比例越高；④产权制度创新与效益的显现是一个逐渐和相对漫长的过程，如果有关部门能在调查研究的基础上，积极地进行政策引导，就能使产权制度得到如期的发展，并有效地防止产权变革过程中不应有的水资源的破坏。为此，如何有效地总结国内外水利工程建设与水灌溉作用发挥的经验，努力营造一种与南水北调水灌溉作用发挥相适应的微观产权制度，就成了充分利用我国在这方面取得的初步成果的客观要求和实现２１世纪水利制胜的重要内容。

参考文献：

１ 牛若峰等．中国发展报告 农业与发展．杭州：浙江人民出版社，２０００：６２～６０

２ 杨万江．危机与出路：中国粮食结构与农业发展新论．北京社会科学文献出版社，１９９９：３１～４６

３ 陈雷等．深化小型水利工程产权制度改革加快农村水利事业发展． 中国农村水利水电． １９９８．６．

４ 王金霞等．地下水灌溉系统产权制度的创新．农业与科技发展研究． 北京中国农业出版社，２０００：２４２～２５６．

（作者单位：吴志华、施国庆为河海大学经济学院，徐子恺为水利部南水北调设计管理局）