【编者按】　2002年10月16日，江西省铅山县对境内资源开发使用权公开进行了市场化配置，在当地社会产生了强烈反响。随后，水利部政策法规司和江西省水利厅组成联合调查组，专程赴铅山县进行调查，了解该县进行水能资源开发使用权市场化配置的具体做法以及当地政府和群众对此的认识和看法，并对相关问题进行了研究，形成了这篇调查报告。本报特予以刊登，希望能进一步引导全国各地对水能资源开发使用权市场化配置问题进行探讨，以此推进农村水能资源的快速、健康开发和有效管理。

动 因

铅山县地处江西省东北部的武夷山脉北麓，国土面积2117.6平方公里，其中耕地面积32.68万亩，山地面积239.72万亩，行政区域辖22个乡镇及一个大型铜矿区，现有人口45万人。江西省五大河流之一的信江贯穿全境。全县3条主要河流青溪河、铅山河、陈坊河呈南北走向，注入信江。铅山县水能资源丰富，全县年平均降雨1800多毫米。水能蕴藏量为28万千瓦，可开发利用的达18.7万千瓦，主要集中在信江上游的铅山河流域(目前拍卖的系其支流)。铅山河由石塘水、石垅水、杨林水、江东源等支流组成。流域内水资源丰富，水能资源得天独厚，规划可开发装机18.46万千瓦，可开发电量6.7亿千瓦时，平均每平方公里就有可开发电能53万千瓦时。流域内的水利设施与丰富的水资源形成巨大反差。

已建成的水利工程只有中型水库1座、小(1)型水库2座，有效库容不足0.35亿立方米。流域内水能资源开发利用程序更低，已建水电装机1.344万千瓦，年发电量0.51亿千瓦时，仅占可开发总量的7.6%。按照1996年原上饶地区水电勘测设计院进行的梯级开发设计，铅山河流域水力资源如全部开发，工程总投资需12.119亿元。

近年来，随着社会经济的发展，全县每年用电量达1.2亿千瓦时以上，而目前全县的发电量只有6000万千瓦时，不足用电量的一半，供需矛盾越来越突出。为了加快当地水力资源的开发利用，缓解电力供需紧张的局面，促进当地社会经济的发展，县委、县政府加大了开发引资的力度，出台一系列政策，吸引各方面资金参与该县水力资源的开发，取得了一定成效。但也出现一些新的问题：一是由于资源的无偿转让，造成审批管理的混乱和资源开发的无序，甚至争资源开发，引发社会不安定因素；二是在水力资源的开发利用当中，资源的综合效益注重不够，一些开发者出于最大限度追求利益的考虑，将一些较易开发或投入很少但效益很高的地段进行了开发，破坏了规划的科学性和资源的整体性，影响了水资源综合效益的发挥，造成水资源的浪费；三是水能资源的开发蕴藏着较大利润，众多开发者对此看好市场，争相要求进行水力资源的开发，单纯依赖审批难以形成公平、公正竞争机制且容易造成腐败现象。

为了规范招商引资中水能资源开发的审批管理，保护好铅山县丰富的水能资源，充分发挥资源的最大效益，县委、县政府在进行大量调查和认真研究的基础上，根据《水法》的有关规定，并借鉴一些地区水权转让的做法和经验，结合铅山县实际情况，经过上级水行政主管部门的同意，做出了实行市场化配置——招标拍卖水能资源开发使用权的决策，并选择条件比较好的江东源支流先行试点，敲响了市场化配置水能资源开发权的第一槌。

做 法

科学规划。早在1996年，铅山县就聘请具有乙级资质的上饶市水利水电勘测设计院对全县水能资源进行了科学规划，并经上饶市水行政主管部门批准，形成了《铅山河流域治理开发实施方案》，为水能资源的开发奠定了基础条件。

制订方案。为规范水资源开发，铅山县政府于2002年上半年制定出台了《铅山县水电开发建设若干意见》，明确了指导思想、开发原则、报批程序、优惠政策、投资方式、使用年限以及签署合同、设立谈判代表机制等。其中特别对开发行为做出了硬性规定：一是必须进行全流域的开发，以避免争有利地段，片面追求利益最大化，造成资源浪费；二是按总体规划要求，结合流域治理进行综合开发；三是必须按照《水法》《防洪法》《水上保持法》《水污染防治法》及其他法律法规的规定进行开发，开发、运行的所有行为必须服从防洪调度和保证生产生活用水以及生态用水。以上规定在拍卖合同中都得到充分体现。

公开招商。县政府设立了首席谈判代表机制，由县政府分管副县长任首席代表，对招商引资、谈判过程全程负责。由县水电局长、县计委主任以及水电局指定工程师任谈判代表，负责处理水电开发建设招商引资的日常工作。县政府同时将水电开发纳入县招商引资项目库，把水电招商作为全县招商引资的突破口来抓，由县政府领导亲自带队，分赴外省，进行招商。为做好江东源的水能开发权市场化配置，2002年9月29日，铅山县在有关媒体上发布《铅山县江东源支流水力资源开发使用权竞买公告》，要求有意竞标的法人持介绍信、企业营业执照副本及法定代表人身份证明，个人持本人身份证及所在地金融部门出具的2000万元以上资信证明，并缴纳保证金20万元。

资格审查，合同公证。招标事项公布后，先后有多家公司报名竞标。县政府迅速对所有报名单位进行了资格审查，最后确认福建三名尤溪钢管发展有限公司、浙江庆元大岩坑水电开发有限公司、铅山县祥龙公司取得竞标资格。为保证公开、公平竞争，铅山县邀请上饶市拍卖中心的国家注册拍卖师主持拍卖，铅山县公证处进行全程公证。10月16日，经过激烈的竞价，铅山县祥龙公司以130万元价格竞得江东源水力资源开发项目。合同签署等手续完成后，公证处宣布拍卖行为合法有效。该项目包括四级电站、总装机容量7891千瓦，静态投资约4950万元人民币。使用期限为50年，并规定投资者必须在5年内进行开发。

资金管理和使用。县政府规定，拍卖资金纳入财政预算外资金管理，专户存储。资金将一部分用于水利前期工作和水利建设，另一部分将拨给开发工程邻近的乡镇。

认 识

通过调查，我们对水能资源开发使用权能否进行市场化配置以及如何规范开发行为形成了以下认识：

水能资源开发使用权可以进行市场化配置，有偿转让，铅山县对此作了积极的探索和尝试。调查后我们认为，铅山县对水能资源开发使用权市场化配置的探索是积极的，可行的。一是符合国家法律法规。《水法》规定“国家鼓励开发利用水能资源，在水能奉富的河流应当有计划地进行多目标梯级开发”。二是符合我国改革和发展方向。十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。水利改革的一个重要目标就是要在资源管理和开发利用相分离的前提下，采用市场机制积极推进水资源的优化配置，提高水资源的利用效率。铅山县水能资源丰富，开发潜力大。在地方政府财力有限而地方电力供应不足的情况下，利用市场机制配置水力资源使用权，不仅调动了社会力量开展水资源开发利用，缓解能源供应不足状况，增强了政府对公益性事业投入的能力，而且为适应市场经济，转变政府职能和政府运作机制做出了有益的尝试。三是有偿转让是有条件的转让，开发利用行为要得到有效规范和监管。水资源作为公共资源，任何人对其开发利用都要保证公众利益得到有效增进，主要是服从防汛抗旱调度要求，满足公益性任务实现的要求。为达到这一目的，消除水利开发利用项目的自然垄断效应，保障生产、生活、生态用水要求和可持续发展要求，政府要发挥有效的监管和调控作用。铅山县把这些要求用契约的形式确立下来，对履约行为进行管理，是新形势下政府监管和调控作用的体现。

开发使用权的市场化配置促进了水利事业的发展。一是有利于水资源的优化配置，充分发挥水资源的使用效率。设定的水能资源开发使用权是一份责权利相统一的权利，中标者通过有偿转让获得后，在政府宏观调控和监管下，一方面将从资源效用最大化出发，合理安排水资源综合功能的开发利用，另一方面在资源保护上也将更为认真和负责，使国家利益和开发者利益相一致。二是有利于缓解开发资金紧缺的矛盾，加快水资源的开发利用步伐。据铅山县委、县政府的几位领导分析，如果按照计划体制开发或坐等国家和地方财政投入开发，整个铅山河的水能资源开发大约要20年左右。铅山县通过市场化运作，向全社会公开招标拍卖，实行有偿转让，有效打破了行业壁垒，为争取社会力量开发利用水资源提供了契机。目前，铅山县不仅成交了一个项目，而且已签订意向性开发合同达5万千瓦装机，预计投入6亿元。三是有利于防止资源转让中的腐败行为，促进党风廉政建设。过去由于采用无偿转让的形式，不少开发商为了获得开发使用权，托关系，走后门，甚至进行权钱交易，审批管理混乱，无序竞争，造成资源的浪费，也容易产生腐败行为。通过公开招标拍卖，让最有能力的开发商中标、开发，杜绝了过去那种托关系、走后门，甚至权钱交易的现象，既规范了资源的审批管理，又有利于党风廉政建设，深受广大干部群众和开发商的欢迎。

水能资源有偿转让给个人或其他社会组织开发，需要加强规划和监管以减少负面效应。企业追求的是利益最大化，但是，开发以后的运行必须服从防洪、灌溉和供水要求，服从生态用水和其他公益性服务要求。因此，在处理这个问题上，关键要科学规划和依法监管。

建 议

部党组提出水权、水价、水市场理论后，新生事物不断涌现，像东阳义乌的水资源使用权转让一样，铅山的水能资源开发使用权的市场化配置，同样值得关注和研究。为此提出以下建议：

各级水行政主管部门要进一步加强对水权、水价、水市场的研究，应用市场经济理论研究水资源包括水能、水温等水功能开发以及相关资源如河道砂石资源开发的问题，明确水资源的开发方向、开发原则、管理方式和管理内容。特别是要研究资源开发的特许制度，向社会放开开发权和使用、经营权；对公用事业采取开放型的资本结构，大力吸纳社会资金和先进的技术和管理；完善开发规划同意审批制度，建立开发招标机制，规范开发行为，确保国家资源和公共利益不受损失，保护开发者权益，使开发行为成为双赢之举。

要加强对转让、拍卖等市场机制的研究。转让和拍卖都是伴随着市场经济出现的权利转移方式，对水利行业来说，更是一个新生事物。水资源以及水能资源开发使用权转让和拍卖的条件、方式、程序以及价格、年限的确定、合同的签订、公证机构的介入等等，环节很多，涉及深层次问题，哪个环节失误、失策，都会对国家利益、个人利益和政府形象造成损害。要借鉴其他行业或部门积累的经验，建立一套有效机制，逐步实行行政决策、执行、监督三分离，防止“决策拍脑袋、失策拍屁股”的情况出现。

水资源开发使用权的拍卖转让，必须在流域科学规划的前提下进行，妥善处理购买者和当地生产生活用水的矛盾。综合性、流动性是水资源区别于其他资源的显著特点。任何水资源的开发利用都必然涉及多方面的利益和矛盾，规划就是协调各方面利益和矛盾的过程。铅山县在这次水能资源开发使用权的拍卖转让过程中之所以比较成功，就是因为他们在此之前已经有一个科学合理的规划，从而既能最大限度地保护中标者的开发使用权，又较好处理了各方面的利益矛盾，做到政府满意，群众满意，开发商满意。