【摘 要】 内蒙古自治区巴彦淖尔盟（以下简称巴盟）作为农牧业大盟和黄河流域的用水大户，如何正确认识发展节水农业面临的问题并提出相应的对策措施，是当前全盟水利工作者思考的重点问题之一.经分析，巴盟水利发展存在的主要问题是：（1）水资源紧缺，水浪费严重，制约着地区经济的进一步发展；（2）水利工程标准低，老化失修，效益衰减；（3）管理、政策、投入等方面的措施与发展节水农业不配套.基于此，提出巴盟发展节水农业的主要对策：（1）继续加大宣传力度，提高全社会对推进节水农牧业的认识；（2）开拓新思路，做好新形势下的水利工程建设工作；（3）从管理、耕作和政策入手，全面推进节水农业的发展.

【关键词】节水农业；水利政策；水利工程；问题；对策；内蒙古自治区巴彦淖尔盟

中图分类号：S27（226） 文献标识码：B 文章编号：1671，1408（2002）09-0023-03

1 概 述

内蒙古自治区巴彦淖尔盟位于黄河流域纬度最高的地区，它分为山旱牧区和河套灌区两部分，其中河套灌区是全国三个特大型灌区之一，年用水量50亿～52亿m3.巴盟也是一个农牧业大盟，特殊的地理条件决定了水利在地区经济社会发展中的重要地位.随着农牧业经济的快速发展，河套灌区灌溉面积已由建国前的20多万hm2发展到58.47万hm2，山旱牧区的草原面积已发展到454.7万hm2，农田面积为8.23万hm2，林地面积为10.4万hm2，水利已经成为巴盟主要的基础设施和基础产业，并成为地区经济发展、社会稳定、人民生活富裕的重要物质保证.

2 水利发展存在的主要问题

2.1 水资源紧缺、水浪费严重制约着地区经济的发展

进入20世纪90年代以来，由于沿河各地对黄河水资源的长期超量开发利用，发生了黄河全流域资源性缺水和黄河连年断流的现象，进而对全流域经济发展造成严重影响.河套灌区作为黄河流域最大的灌区，在用水上也受到了很大制约：一是灌区黄河过境水量大幅度下降，由1990年的301亿m3下降到200亿m3左右，特别是灌溉期过境水量由90年代初的177亿m3下降到近年来的100亿m3左右；二是供需缺口大，1998年黄河水资源实行全流域统一管理、统一调度后，黄河水利委员会分配给内蒙古自治区的用水指标逐年减少，已从正常年份的58.6亿m3减少到1999年的49.1亿m3、2000年的48.9亿m3、2001年的43.2亿m3，而仅内蒙古自治区河套灌区每年就需水50亿～52亿m3，与计划分配水量相比缺口达10余亿m3；三是时段用水严重不足，由于河套灌区农作物浇青用水与宁夏自治区用水高峰重叠，加之黄河在灌区境内又没有调蓄能力，灌区在小麦浇一、二、三水时特别紧张，尤其是2001年浇三、四水期间，宁夏自治区青铜峡坝下6月29日流量仅为18 m3/s，灌区基本无水可引，小麦浇三、四水比往年推迟5～7d.

在山旱牧区，干旱缺水的问题更为突出.因连年干旱，2001年7月份（主汛期）全盟有3875眼机电井出水不足或吊泵，1992眼大口井及人畜饮水筒井干涸或被掩埋；全盟33座中小型水库蓄水量仅有0.24亿m3，仅为正常年份蓄水量的10％，有6座水库干涸见底，多数水库的水位下降到死库容以下；有30多座塘坝干涸，近百条山溪断流.严重的干旱造成巴盟山旱牧区地下水位普遍下降3～4m，并加剧了天然草场频繁发生沙尘暴，使牧区400多万hm2草场表土吹揭，部分草场砾石裸露，草根外露，形成了牧草难以生长的戈壁滩，地势低洼的草场甚至形成了0.5～1.0m的伏沙和隆起的沙丘.8.6万人、90多万头（只）牲畜饮水困难，已死亡牲畜近20万头（只）.乌拉特中旗和后旗已有部分牧户因连年干旱、草场无草无水、牲畜绝群而被迫出售草场.

与水资源高度紧缺的形势相反，巴盟农牧业用水浪费的现象却十分严重.河套灌区全部是土渠输水，渠系水利用系数仅为0.42，田间灌溉管理仍然比较粗放，多报计划、多要水，深浇、跑水等现象仍不同程度地存在.在山旱牧区，尽管水资源奇缺，但在用水习惯上与灌区基本相同.所有这些，都与水资源紧缺的形势，特别是与建立节水型社会、可持续发展的要求极不适应.2.2 水利工程标准低，老化失修.效益衰减

巴盟的水利工程大多数是在建国前所形成的渠系和建筑物基础上改造、扩建或新建的.自20世纪50年代初整治渠道开始，到80年代末的世界银行贷款配套工程，虽然使灌区工程现状得到了明显改善，但由于建设资金得不到保证，在建设时只能实行“低标准、瓜菜代”，致使历次规划都没有得到较完整的实施，造成各干渠、分干渠上的直口渠多而分散，合并困难，灌区田块大而不平，直接影响灌区总体效益的发挥.另外，困扰灌区发展的老问题也没有从根本上得以解决，明沟排水塌坡不能得到有效防治，开挖深度有的达不到设计要求，排水沟道一年挖、两年淤、三年平的问题仍然存在.以上问题中，最典型的就是总干渠开挖，是先靠人工开挖成小断面，后靠水力冲刷成大断面，现总干渠河化严重、左右摆动，形成多处险工，急需进行除险整治，恢复均匀流态.

与此同时，巴盟的水利工程老化也十分严重.目前河套灌区国管各类建筑物中，有395座是1970年以前修建的，占总数的15％；1970～1975年间，修建了567座建筑物，占总数的22％.这两部分工程已达到或接近报废年限，急需更新改造.山旱牧区水利工程也存在相当多的问题.从20世纪60年代起到80年代初，巴盟山旱牧区共建设水库34座（其中1座已报废），总库容达27693.1万m3，有效灌溉面积6333hm2.但由于水库多属公助民办方式建起来的“三边工程”，除狼山水库外，大都是土坝，有些水库的溢洪道、导流墙、抢险道路等都未能达到设计要求，加之老化严重，存在淤积、大坝沉陷、坝肩渗漏、放水闸门起闭不灵等问题，防洪能力和灌溉效益大大减弱.有效灌溉面积也由6333hm2减少到现在的5039.7hm2.

2.3管理、政策、投入等措施与发展节水农业不配套

2.3.1 节水政策与经济制约激励机制不配套

一是供水补偿机制不合理，水价到位步伐缓慢，已难以保证工程的正常运行.灌区水价从1999年开始已连续3年未作调整，目前水价为0.04元/m3，仅占成本水价的75％，而近年节水力度又大，水费收入逐年下降.长期下去，低廉的水价不利于进一步节水，而且会造成水管单位收不抵支（2001年河套灌区管理总局系统因匹配国家灌区节水改造工程、偿还世界银行贷款、上缴水源费、节水减收、调资等因素造成水费赤字近6000万元），从而影响灌区的正常运转.

二是目前的时段水价已难以满足进一步节水的要求.现在灌区用水以9月底为界，划分为夏秋灌、秋浇两个时段水价，对缓减用水矛盾、促进节水发挥了积极作用.但随着水资源的日趋紧缺，用水时间的前移，灌溉制度的改革，尤其是推行计划干地，仅靠目前的两个时段水价巳难以满足要求.

三是水费计收分摊上“喝大锅水”的问题依然普遍存在，不利于节水.很多地方在公管分干渠、支渠口测准水量后，到了群管部分的测流量水管理措施跟不上，有的是全村分摊水费，有的是一个村民小组平摊，相当一部分新开荒地、教师地、林果地、“五保户”地等都不收水费或少收水费，水费负担畸轻畸重的现象比较突出.

四是河套灌区井灌发展缓慢，引黄水量还不能大幅度减少，灌区较为丰富的地下水资源得不到有效利用.按照《黄河内蒙古河套灌区续建配套与节水改造工程规划报告》的要求，灌区要发展6.67万hm2井灌地.按目前水价，井灌与黄灌的水价差距较大，并灌难以进一步发展.

2.3.2 山旱牧区水利建设资金匮乏，影响牧区的节水工作

近年来，山旱牧区小型水利建设主要依靠当地农牧民投劳投资自行解决.国家对山旱牧区的水利投资仅局限于农村饮水解困工程、特大抗旱经费等，盟一级财政基本上没有投资.作为惟一可靠的国家政策性投资，即自治区水利厅每年下拨的小农费（500万～600万元）拨到盟财政后，迄今为止已经2年没有安排，致使巳极度缺乏建设资金的牧区水利工作更加举步维艰.其后果，一方面造成农牧区遭受自然灾害时水利投入跟不上，直接影响抗灾工作；另一方面在牧区走节水灌溉的路子，引导广大农牧民投资时缺乏必要的引导资金，减缓了节水农牧业的发展速度.

2.3.3 水利工程管理体制还存在诸多问题亟待解决

从1999年至今，河套灌区群管水利工程管理体制改革工作在国家、自治区、盟委行署的高度重视下，取得了一定成绩，但还存在一些问题.一是各类群管组织的维护运行经费没有明确规定的来源渠道，目前群管组织运行经费主要由4.5％的水费计收业务费、改制前群管人员收入等组成，水费计收业务费中的大部分被呆死帐所占用，通过一事一议形式解决运行经费问题有的地方又议不通；二是协会合法地位难以确定，协会作为群管社团组织还没有在有关部门登记注册；三是部分群管组织运行机制不够健全，需要在下一步的改革中予以解决.

3 发展节水农业的主要对策

3.1 继续加大宣传力度.提高全社会对推进节水农牧业的认识

认识是行动的先导.由于长期受传统灌溉习惯的影响，巴盟农牧民对在农牧业生产中要大力节水的认识不到位，这就造成了实际用水中的浪费.要改变这一传统习惯，必须改变不符合节水农业要求的思想观念，进一步加大水利宣传的力度.

具体来说，要通过三条途径，做好三个方面的宣传.一是要通过各级水管单位做好水源水情、分水配水、灌溉管理和水费计收等方面的宣传，河套灌区管理总局、各管理局、管理所、管理段是宣传的主体.各单位要牢固树立服务意识，在灌前要做好水情、农情的调查研究工作，制定符合实际的灌溉方案，层层落实、层层宣传.其中要注意发挥基层所、段的宣传主力军作用，调动好机关和基层两个方面的积极性.二是要通过各级政府做好水利法规政策、水资源统一管理的宣传.各级政府是宣传工作的领导机构，尤其是职能部门要大力宣传《水法》、《防洪法》、《水土保持法》和《水利产业政策》等水利政策法规，特别要充分利用“世界水日”、“中国水周”的有利宣传时机，每年都确定一个主题，将国家有关政策及时地落实到各项工作中，宣传到千家万户.三是要通过群管组织做好本渠域内管水、用水、工程建设和管理等工作的宣传，尤其要做好计划干地、秋浇早浇地的安排和用水管理奖罚办法的宣传.要通过以上三条途径，形成不同层次、不同范围的宣传网络.

在宣传手段上，要充分利用报纸、广播、电视等新闻媒体，同时运用刷标语、发传单、开座谈会和村民会议等各种形式宣传水利，让社会各界支持水利.

3.2 开拓新思路.做好新形势下的水利工程建设工作

3.2.1 加强农田草牧场水利建设

在巴盟开展节水农业，分析各方面的有利条件和不利因素，我们认为当前在河套灌区进行平地缩块建设，在山旱牧区发展节水衬砌，是比较符合盟情的一条路子.

具体操作上，要按照盟委行署的安排部署，河套灌区要在5年内（2001～2005年）完成平地缩块47.47万hm2，改造中低产田16.67万hm2.在实施过程中，要认真总结近年来农田水利建设的成功经验，继续坚持以乡镇为单位、以村组织会战为重点，要求以户投资投劳，达到建一片、成一片、受益一片.决不搞“半拉子”工程和临时性工程，坚决杜绝因时间紧、任务重而降低工程标准质量.

山旱牧区主要在合理开发利用水资源的基础上，一方面要新建节水型水源工程，另一方面要对已有的水利工程进行节水改造，防治水土流失.在2001～2005年内，完成新建节水型水源工程1210处，新增节水灌溉面积3.33万hm2，新增灌溉草库仑1880处，治理水土流失面积3.47万hm2.在山前井灌区，要采取混凝土渠道衬砌、低压管道、固定式、半固定式喷灌；在水库灌区要采取混凝土衬砌；在牧区草库仑和饲草料基地，要引进推广渠道衬砌、低压管道、小型移动式喷灌等；已围封的天然草场，要选择试用较先进的节水灌溉设备，如安装卷盘式喷灌机等；缺水草场和供水不足草场，要兴建“112集雨工程”，解决人畜饮水困难问题.

3.2.2 加强国管水利工程的建设管理工作

近年来，国家加大了对大中型灌区的续建配套与节水改造力度，几乎每年下拨3000万～5000万元的国家投资.与此同时，灌区也加大了对水费重点工程的投入，近3年水费重点工程投资近2000万元.

今后，要把国管工程节水改造工作抓好，主要做好似下三方面的工作.一是抓住西部大开发的历史机遇，争取国家立项，对灌区进行节水改造；二是总结评价在渠道衬砌结构形式上所做的10余种试验，从中选出防渗效果好、防冻胀破坏能力强、节水效益高和既安全又经济的结构形式，为今后节水工程的设计提供可靠的技术支持；三是严把设计质量关，要切实加强设计管理，逐步实行设计监理制，对设计成果要逐级审查、逐级把关，健全责任追究制，保证设计的合理和优质；四是进一步强化“三项制度”和合同管理，完善监理和自检体系，健全责任追究制，确保工程质量达到设计要求，争创优质工程；五是强化业主责任，保证工程项目的顺利实施.

3.3 从管理、耕作和政策措施入手，全面推进节水农业

发展节水农业是一个综合体系，除了要在工程上给予足够的重视外，还要从管理、耕作、政策等各方面入手，建立一套节水农业综合发展体系，从根本上保证这一工作顺利健康地开展.

3.3.1 推进改革，加强管理，使农业节水步入良性发展的快车道

在群管水利工程管理体制改革方面：一是要建议上级批准灌区水价由国管水利工程供水价格加群管渠系维护管理费用组成的两部制水价，使群管组织的维护运行经费有一个明确的来源渠道，确保改制后的群管组织正常运行和健康发展：二是要深化以用水户参与管理为主的群管体制改革；三是要逐步建立健全监督制约机制，对群管组织，特别是对承包、租赁经营者，要以渠域为单元，逐步建立相关部门与用水户代表组成的监事会，对群众关心的热点问题，如经营情况、水费计收、费用摊派等进行有效监督，使其纳入良性运行轨道；四是要让群管组织在民政部门登记注册，取得合法地位；五是要进一步延伸用水户参与管理的范围，通过听证会的形式，让用水户参与到国管工程的管理中来.

在灌溉制度改革、管理方面：一是要深化、细化计划用水和测流量水，根据各灌域公管渠道的分配水量，在重新测定渠系水有效利用系数的基础上，逐步将用水量核定到末级渠道，并要在普及支渠直口量水的基础上，逐步配套斗、农渠等末级渠道的量水设施，从而不断提高田间水的利用率和用户计划用水、节约用水的意识，进一步做到公平、公正、公开计收水费；二是要继续巩固秋浇制度改革成果.要坚持“9月下旬开灌，10月底关口；水量包干、计划干地、一次供水、供够关口”的秋浇政策.

3.3.2 制定相关政策，促进农业节水

第一，要出台支持井灌的政策，对发展井灌的水利项目予以扶持，引黄灌溉水价成本要尽快到位，缩短引黄灌溉与井灌用水的价格差距，提高农民用井水灌溉的积极性.

第二，要适时调整水费和水价政策.一是要加快水价到位步伐，使水管单位能够拿出足够的钱用于工程建设维护，改善供水条件，保证灌溉.二是要进一步调整时段水价，在现有两个时段水价的基础上再增加一个春灌水价，把4月底前的用水作为春灌用水，主要是指浇干地、失墒地和浇小麦头水过早的不适时水.春灌水价应低于夏秋灌水价，同时相应调高秋浇水价.时机成熟时，还可以进一步调整水价，如进一步细化时段水价，根据灌溉用途不同制定不同的水价.三是在水费计收和分摊上，改变计收方式，打破”大锅水”.下一步在试点的基础上，分年逐步推行轮次收费和亩次计费，使户与户之间的用水收费更趋合理.同时，在灌区要依照“水是商品，先费后水，按费排队，以费定量，供够关口”的具体要求，健全水费收缴体系.

第三，要制定严格的政策.山旱牧区新建水利工程，必须按照规定要求实现渠道衬砌，否则不许上马.已有的水利工程要加快节水衬砌改造步伐，各旗县、乡镇（苏木）政府及相关业务部门要在资金、技术、政策上给予倾斜.

3.3.3 利用耕作措施实现节水

耕作节水有两个方面：一是工程措施，如推广水旱塘（沟灌）；二是结构调整.现在河套灌区种植结构以小麦、玉米、瓜类、甜菜、葵花为主，基本上是粮经二元结构.近年来，部分地区通过种植牧草，在盐荒地上取得了巨大的经济效益，既省水又带动了畜牧业的发展，可谓一举多得.

3.3，4 以科技措施作保障

科技方面应研究节水的方案与措施，要注意研究适合山旱牧区多风、多沙、寒冷环境的管灌、滴灌措施，要结合河套灌区节水大项目，研究冬季渠道混凝土衬砌后的防冻胀问题等，从而使巴盟的节水灌溉工作有可靠的技术保障.

作者简介：李俊峰（1957—），男，山西代县人，高级政工师，总排干沟管理局局长.

作者单位：内蒙古自治区河套灌区管理总局