【摘 要】论述了征收长江河道砂石资源费是贯彻实施《长江河道采砂管理条例》的一项重要手段.指出砂石资源费的征收标准必须科学合理，并提出具体测算公式.最后指出砂石资源费必须用于采砂管理方面，并就关于砂石资源费的使用和各级财政分成问题提出一些建议.

【关键词】长江河道；河道采砂；砂石资源费；征收；使用；管理

中图分类号：TV882.2＋F407.9 文献标识码：B 文章编号：1671-1408（2002）09-0012-03

《长江河道采砂管理条例》已于2001年10月25日由国务院令第320号公布，自2002年1月1日起施行.《长江河道采砂管理条例》明确规定：“从事长江采砂活动的单位和个人应当向发放河道采砂许可证的机关缴纳长江河道砂石资源费.”合理、规范地收取一定规费，实行有效的规费管理，是防止国家资源流失、保障长江采砂管理的重要措施.《长江河道砂石资源费征收、使用管理办法》已提上议事日程，制定在即.根据长江河道采砂管理的实际，结合长江河道采砂的特点，现就长江河道砂石资源费征收、使用管理中的一些问题做初步探讨.

1 砂石资源费征收标准

1.1 制定合理收费标准的意义

征收标准是合理征收长江河道砂石资源费的根本衡量点，制定一个科学合理的征收标准是长江河道砂石资源费征收管理的关键，合理的征收标准为避免收费过高造成费用“重负”或过低而失去采砂管理的制约手段和造成资源流失起到一定的保障作用.长江中下游河道采砂管理收费曾经名目繁杂，且各地不同，诸如河道采砂管理费、矿产资源补偿费、港监维护费、航道补偿费、渔业补偿费、渔政补助费、治安费以及资源税、资源开发及奖励基金、资源管理费、采砂生产管理费等等.有的地区向采砂户收取的费用多达19种.这些收费很多由地方或部门自行确定，有些甚至是沿江乡、村按“属地管理”来收费，没有统一的标准和公式，没有经过科学的调研和计算，有很大的主观性和随意性.对于采砂者而言，由于过多交纳费用增加了采砂成本，于是想方设法增大采砂量，一些采砂者甚至为逃避缴费而干脆不办理采砂有关手续，进行非法偷采或是贿赂有关人员，从而导致一些乱采滥挖江砂行为的发生，加大了管理的难度，带来了严重的危害.只有规范、明确合理的收费标准，避免滥收费，才能使采砂收费行政管理规范化，收费按法律程序办理，从而保障正常、有效的采砂管理，同时减轻采砂者的负担，减少乱采滥挖的因素.

1.2 确定合理的征收比例（费率）

砂石资源费的征收标准，如果以一个固定的计量单位，比如5元/t，虽说是便于计算，但是，不能完整体现江砂资源的价值，不能反映出上下游经济发展的差异，不适合长江河道采砂管理的实际.砂石资源费的计算，必须基于采砂者的收益，才能真正做到规范采砂行为的目的.

如今《长江河道采砂管理条例》已经出台，采砂开禁在即.我们必须认识到：应该在维护长江河势稳定、保障防洪和通航安全的基础上实行有限制的开采.按照采砂的规划，长江河道的允许可开采量最大约4000万t/年，由于严格实行总量控制，砂价可能会上涨，受利益驱使，非法采砂的现象一定会有所回升.如果砂石资源费的征收比例定得过高，合法采砂利润很少甚至无利可图，将导致非法采砂盛行，增加打击的难度；如果征收比例定的太低，不仅造成砂石资源平白流失，国家承受损失，而且不利于长江河道采砂的宏观管理和总量调控，不利于采砂监督管理的正常进行.因此，必须确定一个合理的征收比例.

禁采前，由于多头管理的体制，收费名目繁多，采砂者所交纳的各种管理费合计占砂石销售额的25％～40％左右，有的更是近50％.而有些非法偷采的，偷采者当地协商，将砂石销售收入按6∶4，5∶5或4∶6的比例与地方分成.按这些比例缴纳有关费用或分成后，采砂者仍有很大利润空间，从事采砂的仍趋之若鹜.《长江河道采砂管理条例》公布实施后，规定只缴纳长江河道砂石资源费，而河道采砂管理费、砂石资源补偿费等一些费用将不再征收.为此，综合考虑采砂管理的目的 和采砂的利润成本，确定25％～50％的费率对长江河道采砂收费而言有其历史根据和现实意义.

1.3 考虑上下游区别.合理确定征收标准

长江自西向东，横穿几个不同的经济发展带.沿江的各省市在经济发展上有很大的差距，由于各地的社会经济发展状况不同，不可能实行同一砂石资源费征收标准.

由于社会经济发展状况不同，长江河道上下游各地市场上的砂价也有很大差别.一般情况，长江河道中下游采砂的第一次销售价（即上船价）大致为5～12元/t，而长江上游第一次销售价大致为3～5元/t.这样，各地采砂者的承受能力不一样，长江河道砂石资源费的起征基数不相同.

为合理调整利益关系，便于采砂管理，保证采砂管理活动正常的经费来源，在统筹核算采砂成本和采砂管理所需费用的基础上，应当考虑沿江各省、直辖市采砂情况各不相同，各地的市场销售价差别较大等情况，砂石资源费的费率也应有较大的变化幅度，以便各地根据实际情况，合理制定征收标准.所以，确定砂石资源费的费率为25％～50％的幅度，是为了给予各地足够的价格空间，使其能够根据各自的不同情况，确定本地合适的征收标准.

1.4 一些地方性河道采砂管理费征收标准

一些地方性河道在采砂管理收费标准方面有相应的规定，为制订长江河道砂石资源费提供参考.

《河南省河道采砂管理规定》（1909年）第六条：“砂、石、土料按当地销售价格的10％～20％收取.”

《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》（1992年）第七条：“采砂、采石、取土按当地砂、石、土销售价格的15％～30％计收.”

《福建省河道采砂收费管理办法实施细则》（1991年）第十四条：“开采砂、石、土料收费标准，按当地市场售价的10％～20％计收.”

《广西壮族自治区河道采砂收费管理办法实施细则》（1992年）第五条：“在河道管理范围内从事营业性采砂石、取土的，按当地销售价的8％～15％计收.”

《陕西省河道采砂收费管理实施办法》（1990年）第八条：“采砂、取土及采取混合石和直径大于29cm的大石，按销售价的35％～40％计收.”

综上所述，根据长江沿岸经济发展不平衡，砂价差异大等特点，在制订砂石资源费的征收标准时，应该有一定的变化幅度，引进“费率”的概念.这样，砂石资源费的征收标准可表示如下：砂石资源费征收额＝实际开采量（或河道采砂许可证批准的采砂量）×当地市场第一次销售价（上船价）×费率.其中费率按25％～50％计收.

2 砂石资源费的使用

加强长江河道采砂管理，维护长江河势稳定，保障长江堤防和河道安全，进而确保长江防洪和航运的安全，是《长江河道采砂管理条例》的立法宗旨所在，也是 国务院领导就长江采砂问题多次重要批示的根本出发点.依法、合理、规范征收长江河道砂石资源费，是运用经济手段对长江采砂行为进行调控，防止不合理开采和砂石资源流失的重要措施之一，其根本目的在于促进长江河道采砂的管理.同时，长江河道砂石资源费等规费的使用，也应立足于这一根本目的，保障长江河道采砂管理所必备的经费需要.

《长江河道采砂管理条例》等法律、法规的出台，使长江河道采砂的管理有法可依.在此基础上，为保障长江河道采砂的科学、有序，实现长江河道采砂规范管理的目的，必需严格按照有关法律法规开展审批发证工作，进行长江河道砂石资源的勘测，编制长江河道采砂规划，确定可采区、禁采区.为了避免采砂行为造成河势恶化、堤防毁损，导致国家利益的重大损失，同时保护采砂者的合法权益，需对河道进行日常的动态监测，掌握砂石蕴藏变化情况，并据此调整可采区、禁采区，修改长江河道采砂规划.开展这些程序性工作和基础性技术工作具有较大的工作量，必须配备一定的监测设备和管理设施，需要专门的经费保障.

同时，长江河道采砂管理主要是大量的日常监督执法工作.既要保证可采区良好的开采秩序，促使江砂开采者依法、科学、有序地开采，又需对更大范围的禁采地区加强监管，防止禁采期间、禁采区内的偷采行为，严厉打击一切非法无证采砂、不按批准的要求采砂的行为，对违法违规者进行处罚，同时，协调各种矛盾，对省际纠纷进行处理.要切实履行这些职责，保障日常监督执法的顺利、有效，必须配备专门的执法设备和管理设施和充足必要的经费.由于采砂带来暴利，许多不法分子走上“江湖”，这些也将给监督执法带来阻力.没有专门的经费保障，监督执法只能是空谈.过去，非法采砂屡禁不绝以至造成危害，执法设备落后，手段薄弱，监督打击无力，是其重要原因之一.

另一方面，根据对长江河道砂石资源的初步勘测，长江河道砂石的可开采量预测每年最多至5000万t，按目前的平均现场交易价计算，销售额大致为2.5亿元，《长江中下游干流河道采砂规划应急报告》所确定的9个可采区每年可采总量规划为960万t，销售额大致为4800万元，所征收的河道砂石资源费数额有限，用于其他用途的作用极为有限.近年来，国家投入巨资用于长江堤防建设和河道整治，若征收的河道砂石资源费全部用于采砂管理，管好采砂，防止采砂无序造成的河势恶化和堤防毁损，可有利于保障长江防洪、航运安全，避免政府在河道堤防维护建设上更多的额外支出，发挥社会效益和经济效益，这也是采砂管理最大的效益.

所以，长江河道砂石资源费应当列为专项资金，明确用于以下方面：长江采砂管理、执法；长江采砂监管设施、设备购置；长江河道砂石资源的勘测、动态监测，采区调整；长江采砂规划的编制、修改；有关奖励等等.

3 砂石资源费各级财政分成问题

按照财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》（1993年10月9日中共中央、国务院办公厅中办发〔1993〕19号发布）、《关于行政性收费纳入预算管理有关问题的通知》（1994年3月25日发布）、《关于统一归口管理中央部门和单位的行政事业性收费及政府性基金等问题的通知》（1999年6月25日发布）的规定，行政事业性收费的管理分为预算外管理和纳入预算管理，实行“收支两条线”管理，全额上缴国库或预算外资金财政专户，支出按财政部门批准的计划统筹安排，从国库或预算外资金财政专户中核拨.中央部门和单位收取的行政事业性收费，分别上缴中央金库或中央预算外资金财政专户.纳入预算管理的行政事业性收费，原来实行的预算外管理、收入按比例分成、收支节余上缴财政以及在财政预算上列收列支等办法不再执行.

《长江河道采砂管理条例》第十七条明确规定：“从事长江采砂活动的单位和个人应当向发放河道采砂许可证的机关缴纳长江河道砂石资源费.发放河道采砂许可证的机关应当将收取的长江河道砂石资源费全部上缴财政.”水资源费、原河道采砂管理费是《关于行政性收费纳入预算管理有关问题的通知》中确定的第一批纳入预算管理的行政性收费项目.据此，长江河道砂石资源费应当纳入预算管理，由省级水行政主管部门或长江水利委员会分别全额纳入省级金库和中央金库，不实行县、地市、省、中央按比例分成.按照采砂规划，沿江各市、县所辖江段不一定都划定有可采区，沿江各市、县并不能征收长江河道砂石资源费，无法操作实施按比例分成.除此之外，县市财政主要用于人头经费，是“吃饭”财政，没有设立专门的河道采砂管理专项，即使征收或对河道砂石资源费分成，也不会主要用于河道采砂管理，而用于其他方面，失去了河道砂石资源费征收使用的目的.因此，经费使用必须由省级水行政主管部门和长江水利委员会按监管任务的大小统筹安排使用.

长江河道采砂管理中大量的监管工作在于地方，沿江有些县市在所辖范围内虽无可采区，不存在对采砂区的监管问题，但仍担负着打击和处罚非法采砂、监管河道的繁重任务.因此，应将上缴中央金库和省级金库收入的长江河道砂石资源费按监管任务的大小部分或全部返还地方财政，用于采砂管理.长江河道采砂监管部门需使用河道砂石资源费，应当列出预算，上报有关部门批准后实施.

作者简介：袁杰锋（1969—），男，经济师.

作者单位：水利部长江水利委员会水政水资源局