摘 要：随着三峡工程建设的进行，库区城镇新址占地移民安置问题的解决已显得十分的迫切。文章对库区占地移民的现状进行了深入的分析，并就其生产安置方式从战略的角度和具体的对策方面提出了措施和建议，以期为有关决策部门提供有益的参考。

关键词：三峡库区；城镇迁建；占地移民；安置

中图分类号：D632．4 文献标识码：A 文章编号：1671－4970（2002）03－0053－04

随着三峡工程建设的进行，作为三峡工程建设重要组成内容的移民工作出现了一些不可忽视的问题，特别是库区城镇新址占地移民这一新产生的问题，已越来越对整个三峡工程的建设产生着十分不利的影响。对此，有关部门和库区各级政府十分重视，纷纷在寻求解决问题的途径。

一、占地移民现状分析

1．占地移民的界定

在我国现行的库区移民规划规范中，尚未有占地移民的提法。本文所谓的占地移民，是特殊条件下的一种界定。就三峡库区而言，原有城镇由于受淹较多需要迁建，其征用土地多且集中。在城镇迁建规划中，将因被征地而失去居住条件或生产条件的那部分人称为占地人口或二次迁移人口，并将其纳入新城镇基础设施人口的一部分，但并未对其进行生产安置规划。然而，随着库区城镇迁建步伐的加快，这部分人口所存在的问题较多，为妥善解决这一群体的生活、生产问题，因此将其称为占地移民。

概括地说，就是将在城镇迁建过程中因其土地被征用而未得到生产安置的群体，称之为占地移民。三峡库区城镇占地移民的数量应以国务院三峡建设委员会最终批复数为准，并以此指导库区城镇占地移民的安置工作。

2．占地移民安置现状

（1）政府重视，但安置进度不一

对于移民安置问题，库区各级政府的作用是至关重要的。从实际情况来看，库区各地各级政府对于占地移民的安置问题十分重视。各地政府职能部门、城镇新址所在地政府以及新址建设指挥部（管理委员会），面对错综复杂的占地移民问题，做了大量艰苦细致的工作，基本保证了新城建设的顺利进行，保障了新城的社会稳定。但在管理体制上，目前各地尚不统一。不同的管理体制，直接影响了各地占地移民安置工作的力度和进度。

（2）制定了配套政策

库区移民工作是一项政策性很强的工作，况且库区各地移民的状况也是不尽相同的。因此，针对库区占地移民安置中所出现的问题，各地政府结合当地的实际情况，制定了不少相应的配套政策，同时也提出了许多较为有效的安置形式。

（3）各地安置方式各有所侧重

从实际情况来看，目前一部分安置方式的实施尚有一定困难，如民政部门安置和养老保险安置；一部分安置方式实施后效果不太理想，如占地企业招工安置就是如此；一部分安置方式的实施则需要具备一定的条件，如新办经济实体安置和农业生产安置。因此，就普遍情况而言，各地目前只有自谋职业安置、农业安置和发放生活补助费较为行之有效，但也存在着隐患，特别是发放生活补助费只是权宜之计，一定时期后将会“坐吃山空”。

3．占地移民安置工作存在的问题

（1）占地移民的性质界定不明

三峡工程开工以来，为了整个工程建设的需要，库区人民牺牲了自己的利益。住房被拆迁，土地被征用，迫使他们放弃了原来的生活方式，重新寻找生活出路。但迄今为止，对于这部分人的属性问题还没有一个明确的说法。由于三峡水利工程建设的特殊性，目前这部分人既不算淹没移民，也没有视为一般建设项目移民，身份难定。常言道：名不正，言不顺。对占地移民的认识不清，已经严重阻碍了其他工作的开展。

（2）占地移民安置的相关政策法规制定缓慢

由于对占地移民的属性未能明确界定，导致有关部门对于占地移民安置的法规迟迟不能出台，相应的配套政策不能制定。库区各地只能根据本地区实际情况，制定一些带有临时性色彩的地方性法规，以规范库区占地移民安置工作。各地的规定不一，做法不同，导致整个库区标准不统一，步调不一致，从而又产生了许多新的问题，出现了不少新的矛盾。目前，由于没有统一的政策法规指导，库区占地移民安置管理体制尚不健全，政出多门的现象比较严重，政府和占地移民的短期行为均十分突出。库区各地政府和占地移民盼望国家早日出台相关政策法规的心情非常迫切。

（3）新址人口密度问题亟待解决

由于在做库区移民安置规划时，未对城镇新址占地人口数量进行准确的实地调查，而是按照其建设用地以一定的标准加以推算，因而导致与实际人数相差甚远。随着新增人口的不断出现，人口密度问题就显得更为突出。目前，这一问题尚未得到最终解决，由此而产生的投资、补偿、规划等问题也始终不能得到妥善的解决，对于库区各地政府开展占地移民安置工作而言是增加了难度，影响了进度。

（4）征地搬迁补偿标准偏低

由于三峡工程建设周期较长，移民安置任务繁重，从而导致现行的征地搬迁补偿标准已不能适应当前占地移民安置的需要。尤其是新《土地法》已经颁布实施，而现行补偿标准制定的依据是老《土地法》，这就给库区各地占地移民的安置工作带来了不可回避的矛盾。因此，有必要尽快根据新《土地法》的规定，制定出台新的征地搬迁补偿标准，以利于库区各级政府统一制定相应的配套政策，避免因资金不足而影响整个三峡工程建设的进程，以充分调动库区占地移民尽早搬迁的积极性，使他们能够得到妥善的安置。

二、库区占地移民安置方式的设想

针对占地移民的安置现状，应当充分利用现有的、切实可行的安置方式对占地移民进行妥善的安置。同时也要开拓思路，积极创造条件，寻求更多更佳的安置途径，从根本上彻底解决占地移民安置中存在的问题。

1．多渠道自谋职业安置

多渠道自谋职业安置应充分体现多渠道的特点，而不应该是“拿钱走人，一走了之”。各级政府应该是主动引导占地移民寻求可行的职业类别，同时积极提高采取自谋职业安置占地移民的技能水平，切不可被动地“发钱放人”，以免产生无穷的后患。现阶段条件下，这种方式应该作为主要的安置方式。当然，具体操作过程中还必须严格按照程序办事。

2．养老保险安置

从实践的效果看出，养老保险对于安置占地移民是切实可行的，今后应当逐步完善。在实际操作过程中，必须按照市场规律办事，充分考虑保险公司的企业行为。在解决保险费不足的问题上，可以采取国家拨一点、社会捐一点、占地移民个人交一点的方式，建立库区占地移民养老保险基金，以满足老年占地移民的生活需求。

3．民政部门安置

民政部门安置的对象主要是孤寡老人及孤儿。据调查，民政部门安置的方式在库区移民安置中被大多数人所接受，足以证明这种安置方式也是行之有效的。今后实施民政部门安置方式需要解决的关键问题仍然是资金问题，同样也可以采取建立库区民政安置基金，并逐步使补助标准达到或超过当地居民最低生活保障线水平。民政安置体现了政府的关怀，不同于企业具有市场行为。对于这群无依无靠的人，民政部门应该想尽一切办法给予帮助。

4．用地企业招工安置

企业安置受到企业安置能力的制约，就目前库区企业现状而言，大面积采取这种方式是不现实的。具有现实意义的做法是在具备条件的情况下，充分利用集体经济的实力兴办企业，力所能及地安置库区占地移民。

5．商业门市安置

商业门市安置要受到经济大环境及本地商业容量的影响，各级政府应根据实际，精心测算，统筹规划，破除盲目依赖商业门市安置的思想。在商业容量充分允许的条件下，优先考虑占地移民的安置。同时，应该眼睛向外，发展外向型经济，在占地移民中组建“产、供、销”一条龙服务队伍，着重向外扩展，拓宽安置渠道。

6．自主外迁安置

目前，在库区占地移民安置中尚未实施自主外迁安置的方式，而外迁安置可以大大减轻库区的安置压力，不可轻易放弃。因此，建议有关部门对此种安置方式进行深入的调研，并精心组织和尽早实施。

7．农业生产安置

从实地调研的情况看，农业生产安置受到众多未“农转非”的占地移民的青睐，对于他们来说毕竟是“重操旧业，熟门熟路”。因此，农业生产安置方式应该受到各级政府的关注，广开门路解决所需的土地资源。在实施过程中，各级政府同样必须积极引导和提供帮助，改变传统简单的种植方式，引导继续农业生产的占地移民发展“三高”农业或从事家庭养殖业，逐步形成规模效益。同时可以充分利用库区现有资源，如消落区土地和库湾水面发展种植业或网箱养鱼和围栏养鱼。

8．新办经济实体安置

新办经济实体安置库区占地移民的途径很多，各级政府只要根据国民经济产业结构的调整，在政策、资金、技术、场地等方面给予支持就可以获得意想不到的效果。①坚持可持续发展的战略方针，大力发展无污染的环保型工业企业；②充分利用三峡地区丰富独特的旅游资源，大力发展旅游业，各地要想方设法留住观光客，从而带动服务业、手工业等的发展；③随着新型库区城镇的逐步建成，库区交通状况也将得到极大的改善，因此可以组建不同类型的交通运输公司，大力发展库区运输业，同时也可以带动库区造船业、交通工具修理等的发展；④目前在库区城镇大兴土木之际，可以组建建筑公司，为库区建设添砖加瓦，库区建设完毕后，还可以走出库区，开辟更大的市场；⑤库区山地较多，土特产资源和矿产资源丰实，因此可大力发展加工业。

9．充分发挥对口支援的作用

三峡工程开工后，库区各地均与库区以外不同的发达地区建立了对口支援的关系。在对占地移民的安置中，可以充分发挥这种关系的作用。建议各地政府在相应的对口支援地区建立办事处或创立经济实体，加强双方的联系和合作。引导对方的技术、人才、资金和项目进入库区，为占地移民安置做出贡献。

10．发放生活补助费

鉴于发放生活补助费安置占地移民的现状，这种方式不宜大力提倡。建议在条件允许的情况下，大力推广其他行之有效的安置方式，逐步取消这种“釜底抽薪”的作法，为库区占地移民安置节约资金并充实后劲。

三、库区占地移民安置的建议

1．抓住西部大开发的机遇

西部大开发是我国“十五”期间乃至今后一段时间内国民经济发展的重头戏，应当积极抓住机遇，从战略的角度出发将库区经济发展与西部大开发紧密地结合起来，用足用好国家制定的有关西部大开发的政策，拓宽视野、改变观念、端正思想，充分借鉴和利用经济发达地区的发展经验和人才、技术、资金等资源以及先进合理的管理体制和运行机制。

2．坚持开发性移民的方针

在对库区占地移民安置工作中，要坚持开发性移民方针，坚持国家扶持、各方支援、自力更生的原则，要改变“等、靠、要”的传统陋习，破除“输血”机制，创造“造血”机制，结合实际，因地制宜地做好库区占地移民安置规划。安置规划要与库区建设、资源开发、环境保护和治理紧密结合，多渠道、多产业、多形式、多方法地安置占地移民，使占地移民的生活水平达到或超过原有水平，真正形成“搬得出、安得稳、富得起”的局面。并为进一步提高占地移民的生活水平创造条件，促进库区社会的繁荣和经济的发展。

3．结合库区发展的实际

库区占地移民安置工作还必须与本地区社会、科技和经济发展规划相结合，不可单纯地就移民安置而论移民安置。要在各地国民经济发展规划的指导下，相应地制定库区占地移民的安置规划及其配套政策。要立足于库区，充分挖掘潜力，拓宽安置渠道，通过社会各界的努力，尽快解决好库区占地移民安置问题。

4．坚持依法安置，适时出台法规政策

各级政府管理部门应深入开展调查研究，找准库区占地移民安置存在的问题，坚持依法解决问题。在《水法》、《土地法》、《三峡工程建设移民条例》的基础上，应尽快制定关于库区占地移民安置的相关法规政策，如《三峡库区城镇迁建占地移民安置管理办法》等，以规范安置工作，确保库区城镇迁建的顺利进行。

5．解放思想和改变观念

解决库区占地移民安置问题，关键是要解放思想和改变观念，要突破传统思想观念的束缚，以新的思想去思考问题，多渠道、多层次、多元化筹措移民安置资金。在制度上要有所创新，增强库区经济发展的活力，为解决库区占地移民问题提供坚实的基础。

6．加强统一管理

对于库区占地移民安置工作，必须坚持属地管理，加强统一领导。应按照“精简、高效”的原则，建立符合实际、行之有效的管理体制。就目前而言，应大力推广“由县政府统一领导，占地移民所在地政府具体组织实施，县政府职能部门（建委、国土、公安、移民等）配合协调”的管理模式。

7．做好宣传教育工作

在加强对占地移民安置工作统一管理的同时，还必须做好占地移民的思想教育、政策宣传和技能培训工作。首先要帮助占地移民改变“等、靠、要”的观念，消除心理障碍，树立新的信心；其次要充分利用各种宣传方式，大力宣传有关移民政策，增强移民政策的透明度，使每一个占地移民对移民政策都有清楚的认识，在工作中化解矛盾，解决问题；第三要积极开展对占地移民的技能培训，结合占地移民的意愿，采取办培训班、送出去、请进来等多种形式，提高占地移民的生产经营技能，增加他们选择各种安置方式的机会和从事各种生产的手段。

8．确立优先安置占地移民的工作战略，积极配套优惠政策

库区各级政府在新城建设过程中，应当确立优先考虑占地移民安置的工作战略。在建设项目实施中，必须优先保证占地移民在生产安置、生活安置方面有基本的选择。要将占地移民安置规划纳入新城建设的统一规划当中，在资金、技术、安置方式上尽量满足占地移民的需要，真正做到优先安置占地移民。同时积极提供优惠政策，在土地调整上优先考虑占地移民；在工商管理上积极帮助占地移民兴办经济实体，并适当地减免有关行政费用；在税收管理上，对于安置占地移民的企业或占地移民新办的企业实行一定的税收减免，对于农业安置的占地移民减免一定的农业税。在确定占地移民性质的条件下，各级政府应将占地移民与农村移民同等对待，并给予一定的后期扶持，让占地移民吃“定心丸”。对于进企业安置的占地移民，可视同一般企业职工，尽快建立社会统筹机制。

面对占地移民安置的现状，各地政府及占地移民自身并未消极回避，而是知难而上，积极寻找解决问题的途径与方法。因此，只要在党和政府的正确领导下，社会各界共同努力，库区占地移民的安置问题是能够逐步得到解决的。

三峡工程建设举世无双，对于我国实现第三步战略目标有着举足轻重的作用。三峡库区城镇迁建占地移民问题，是新形势下出现的新问题，这一问题能否得到妥善解决是整个三峡工程能否顺利实施的关键，因此具有十分重要的意义。本文针对库区占地移民所存在的问题，就生产安置方式从战略的角度和具体的对策方面提出了措施和建议，以期为有关决策部门提供有益的参考。

作者单位：河海大学经济学院