荆江分洪工程是新中国成立后建设的第一个大型水利工程。１９５２年建成后，历经了１９５４年分洪和１９９８年洪水大转移，虽然分洪、转移造成了人员财产重大损失，但确保了荆江大堤的安全，取得了荆江防洪全局的胜利。５０年来，在“立足分洪，分洪保安全，不分洪保丰收，保经济发展”的方针指导下，区内社会经济稳步发展。目前，如何在特大洪水下，分洪区适时运用，保证人员安全疏散安置，尽可能减小财产损失，正确协调好分蓄洪区的地位与经济社会发展的矛盾，是分洪区安全建设与社会经济发展值得研究的问题。
一、荆江分洪工程是荆江防洪体系的重要组成部分
新中国成立之初，为解决荆江两岸严峻的防洪形势，稳定人心，发展社会经济，提出了在三峡工程和荆江河道综合治理完成前，在荆南荆右干堤以西、虎渡河以东、安乡河以北计９３２ｋｍ２修建荆江分洪工程分泄洪水，降低荆江河道水位，确保荆江大堤安全的防洪方案。
荆江分蓄洪区由荆江分洪区、宛市扩大区、虎西备蓄区和人民大垸组成，总蓄洪面积１３５８ｋｍ２，容积７１．６亿ｍ３。荆江分洪区、宛市扩大区位于荆江大堤对岸，人民大垸为荆江大堤外垸，对应荆江大堤合计长１７２ｋｍ，占其全长１８２．３５ｋｍ的９４．３％。
荆江洪水的威胁在于上游巨额洪量与荆江河道泄量不足，荆江防洪的首要和中心任务是确保荆江大堤的安全。荆江的治理原则是：“确保荆江大堤，江湖两利，蓄泄兼顾，以泄为主，上下荆江统筹考虑。”其措施有：对荆江大堤逐年整险加固，建设荆江分洪工程和洞庭湖、洪湖分蓄洪工程，下荆江系统裁弯和三峡工程等。
荆江防洪目标根据荆江大堤在不同时期所具有的抗洪能力而相应调整，荆江洪水大小、荆江大堤安全现状和荆江分洪工程构成了荆江防洪的重心。随着荆江大堤的培修加固，虽然荆江分洪区的运用标准逐步提高，运用概率相对减小，但其地位和作用一直没有改变。
由于荆江堤防地质条件的差异性和复杂性以及不同时期河势演变等影响，荆江大堤的堤基渗漏、堤身隐患和滩岸崩坍，短期内难以彻底解决。继续加高堤防不现实，下荆江系统裁弯取直后增大了下游河段防洪压力，发生新的河势演变。６０年代在上车湾和中洲子两次人工裁弯后，荆江堤防现有防洪能力也就约１０年一遇。因此为解决荆江洪水的出路，荆江分洪区将长期存在。
二、 对荆江分洪区运用程序的建议
荆江分洪区的运用与否，与上游洪水来量和荆江大堤安全现状紧密相联。对于荆江河段，其洪水来量以长江干流为主，约占９６．１％其次为清江，约占２．６％；区间来水占１．３％。当荆江出现较大洪水时，清江隔河岩水库和长江干流葛洲坝以避免或推迟荆江分洪区分洪为目标，充分发挥削峰、错峰作用。荆江洪峰来量由长江干流控制，需要防御的洪水是每次洪峰在河道的安全水位以上的总洪量。在洪水调度时应将洪峰波形、洪峰总水量、流量、洪峰水位及上下游水位综合考虑。荆江河段最不利的防洪形势是上下游均达到或接近控制水位而同期长江干流来水量大。
１９９８年洪水后，荆江大堤经培修加固基本上达到沙市４５．００ｍ、城陵矶３４．４０ｍ洪水设计标准，其堤高按设计洪水线超高２ｍ，其防渗处理、堤后压浸平台及渊塘填筑基本达到设计标准，并逐步延续到堤后５００ｍ范围内隐患的处理。
鉴于荆江大堤防洪能力极大提高的现状，为减少防洪时的随机性，减小决策风险和在复杂的水雨情下的决策难度，避免千军万马上堤抢险严防死守的被动局面，按已确定的洪水调度方案科学地调度洪水，在全局上把损失减到最小，为荆江分洪区的运用确定一个更严谨、科学的定量尺度，对荆江分洪区的启用建议调整为：沙市水位４５．００ｍ并继续上涨，根据上游洪峰峰波及流量分析，结合堤防的抗洪能力，如超额量大、时间长，则应运用荆江分洪区，相应地也减小堤防风险和防汛费用。如量较小，持续时间不长，则应加强堤防的防汛抢险力度，不运用分洪区。
三、 荆江分洪区安全建设现状
荆江分洪区在分洪区运用程序上首先运用，预见期短，淹水深７～１０ｍ，历时长（１９５４年淹水长约３个月），其他三个区相对预见期较长，淹水浅，转移时间较充裕。所以，荆江分洪工程安全建设投资基本上以荆江分洪区为主，从１９６３年至今，国家和地方累计投资约２．６亿元，主要有移民安置工程、转移工程和通信工程。
居民安置措施主要有：外迁移民、本地移居、分洪外转和临时避洪。
荆江分洪工程修建时，其设计年限为２０～４０年。随着区内人口增长和社会经济的发展，防洪要求越来越高，分洪安全建设逐步由临时应急性措施发展到全面规划、分期实施。由于安全建设以临时应急工程为主，建设标准较低，随着时间的推移，工程的使用功效逐步减少以致无法正常使用。主要问题有：安全区安全问题，撤离人口安置难及安全区安置容量小的问题，居民撤离转移问题，财产保护，分洪补偿及灾后重建问题，分洪口门控制等问题。
（１）分洪口门控制。荆江分洪区除进洪闸和节制闸共有１１处２７．８ｋｍ长的扒口进泄洪水，分洪区运用后其２０８ｋｍ围堤除２２ｋｍ长南线大堤外均内外受水，人员器材运输将十分艰难，扒口能否及时达到设计深度宽度并满足设计流量，尚无法有效控制，因此分洪口门修建控制工程迫在眉睫。鉴于运用概率小，可采用裹头控制宽度和护砌底板控制深度方式，在工程先后上，应以吴量庵泄洪口和腊林洲扒口优先，其他缓之。
（２）转移道路和桥梁。按现行分洪预案预见期是４８ｈ，综合考虑到运用时的各种不利因素，实际上只有约２４ｈ。目前区内道路及桥梁建设现状无法满足快速转移撤离的需要。
（３）人口安置与安全区台。荆江分洪区现有人口５４万余人，其中，安全区、台定居２０．６万余人。分洪时外转１２．８万人，安全区台安置２０．７万余人，安全区台人口密度将达１．９４万人／ｋｍ２，而且有６０余处安全台低于设计洪水位不能居住。对于安全区而言，围堤尚未达到设计抗洪标准，内外平台、堤内渊塘、砂基处理、堤身护坡尚未完成，区内现有可搭棚空地仅为５．３ｋｍ２，区内有近３０％面积不能利用，近１３３万ｍ２的渊塘未处理。除斗湖堤外大多数安全区排水不畅，积水严重，道路不通，基础设施薄弱。区内８０％近２０万ｍ２的安置房为危房不能居住，部分安全区台已不能发挥安置居民的作用。
据２０００年调查统计，荆江分洪区内居住人口３０．５万人，居民财产２７亿元。如不采取相应措施，实施分洪后，将给区内群众财产造成很大损失，也给社会带来巨大的压力。
四、荆江分洪区安全建设对策
根据荆江分洪区的现状，考虑到荆江分洪区的运用是有计划的分蓄洪水，其安全建设应以国家投资为主体，其客观的历史成因和发展使其有别于国内外按洪灾风险图所划定的洪泛区。除担负分洪任务外，还承担国家税收、地方统筹收费等责任，这种双重责任严重制约着社会经济发展和建设投资积累。
为改变这种被动局面，首先，要根据分洪区应有别于非分洪区的政策和法规，采取国家扶持和引导，调整区内产业结构和控制人口增长。区内居民以传统农业为主，种养殖业、高效农业应是优先项目，投资小见效快的加工业次之，长期投资项目就应慎重考虑。
要调整分洪建设的投资比例，按现行的１∶１投资比例，地方配套无力到位，致使大量的规划项目无法完成。应返还部分国家税收和统筹规费（如交通规费、工商收费）用于分洪设施建设的配套和区内公共基础设施建设。
其次，在安全建设方面应充分利用现有资源和社会力量，提高标准，具体有以下几个方面：
（１）制定建筑条例，减少分洪时房屋毁损。在分洪区内的建筑应按国家颁布的《蓄滞洪区建筑工程技术规范》和有关法规制定相应的建筑条例和标准，使建筑物具有抗风浪耐淹没和超过洪水位的使用层。对于集体公共建筑应采用强制标准，对于个人居民应采取引导扶持鼓励政策，如贷款建房逐年偿还，补贴减免收费等，提供技术支持，引导居民将平房改成框架式或有一定构造结构的楼房，并通过植树绿化建成小区以增大抗风浪能力。
（２）加强安全区台建设，充分利用现有资源，尽可能多地定居人员，减少转移总量。安全区内有近３０％的农业用地（水田、旱地、林木、果园）和５．３ｋｍ２可用空地。从投资效益来讲，这是对安全建设资源的浪费，如果充分利用起来，可以相对提高安全区容量，比起重新扩建安全区在投资上是经济的。安全区现有主要问题是排水设施不全、地势低洼和道路交通不畅。这些设施必须通过国家投资和地方配套才能完成。
（３）加快交通网络建设，强化工程管理。发达的交通网络是撤离转移的决定因素，现阶段国家投资以建为主，且标准低，主干线以泥结碎石为主，维修管理经费无来源，其所建路桥完工后，即投入正常使用。因其责权关系不明，地方存在着只用不管的依赖思想，工程损坏严重。为改变这种状况，必须改变观点，强化工程管理，通过提高路面等级，纳入交通部门或地方政府的公路修养计划，保证平时发挥效益，分洪时发挥作用。
在道路建设规划时，应全盘考虑桥路配套，并应结合本地的水利建设和农业综合开发，桥梁建设应根据所在道路等级标准和重要性，在满足安全使用条件下，采取多种形式降低成本，使投资效益最大化。
（４）改革安置工程的建管体制，开创开发经营的新格局。应采用灵活多样的政策，在分洪管理部门统一规划管理的基础上，结合社会、个人的力量，对现有的２０万余ｍ２安置砖瓦房及分洪预留地采取合作开发，出让土地使用权，出租或置换土地等形式，允许社会、个人参与其开发改造，引导群众到安全区台定居，并利用筹措到的资金进行新的资源开发和工程建设与维护，对部分闲置的躲水楼特别是１９９７年建的部分纯框架楼和无围护结构楼，应鼓励和允许群众居住，并承担平时的保管和维护责任，保证分洪时能避洪。
（５）切实控制分洪区人口增长。首先把安全区台建设和安置工程开发同移民建镇、工程拆迁结合起来，把迁移人员尽可能地安置在安全地；其次控制人口迁入，鼓励支持外出务工经营，赚钱回乡后为其在安全地定居创造条件。
（作者单位：湖北省荆江分蓄洪区工程管理局）
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