摘 要 阐述了防洪基金的性质与作用，采用系数分摊方法建立了征收防洪基金的基本框架，并就其管理使用办法作了分析与探讨，以有助于我国防洪救灾工作的开展。

中图分类号：F407.9文献标识码：A

洪水灾害是一种破坏力强、对人类危害极大的自然灾害。在各种自然灾害损失中，水灾损失约占40％，可谓各害之首。随着社会的进步和经济的发展，洪灾损失有增无减。因此，如何减轻洪水灾害的损失，增强灾后的恢复能力，实现社会的安定和国民经济的稳定发展是人们普遍关注和亟待解决的重要问题。近年来，除了兴建防洪工程，提高防洪能力外，研究和实施非工程防洪措施已日益引起各级政府和有关部门的重视。防洪基金制度就是一项可直接增强受灾区群众防灾抗灾能力的非工程措施。

防洪基金是指：各级政府专拨的防洪经费和向防洪受益区内从事生产经营活动的工商企业、集体与个人征收的有特定机构或组织管理的专用资金。它是通过一定时期的资金的筹集，最终形成一定数额的、稳定的、滚动增加的资金。用于防洪系统的运行管理和维修加固、救灾善后、以及新建防洪工程或实施新的防洪措施。下面就防洪基金的有关问题进行一些探讨。

1 防洪基金的性质与作用

长期以来，我国防洪事业主要是靠国家投资、群众投劳的办法，随着改革开放和经济体制的改变，这种办法已不适应整个社会的发展需要。防洪不是单纯的社会福利事业，而是经济建设事业的一部分，由国家负担一部分防洪费用是应该的，直接受益的生产经营单位与个人负担一部分费用也是十分合理的。因此，在防洪保护区内征收防洪基金，让防洪受益者负担一部分防洪费用，从而使防洪基金的征收合理化、制度化和法律化。

1.1 防洪基金的性质

防洪基金主要是根据国家《水法》和《河道管理条例》征取，由水利部门主管的、专项用于防洪事业的资金。防洪基金是由国家行政机关和国家授权的行使行政职能的单位向防洪受益单位和个人征收的专项资金，其主要目的是为了弥补国家防洪事业经费的不足，加强防洪建设，更好地为社会和经济发展提供防洪抗洪服务。

就防洪基金的来源分析，它主要来源于国民收入的初次分配和再分配。从防洪基金交费者的角度看，防洪基金是防洪保护区内的居民和从事生产经营活动的受益者逐年分担的部分防洪费用，是一种责任和义务，只是这种责任和义务转化为缴纳资金的形式；从国家的角度看，防洪基金是从修建防洪工程或实施防洪措施所获效益中逐年回收的部分投资，是一种取之于民，用之于民的专项建设资金。

1.2 防洪基金的作用

防洪基金可以用来支付防洪工程管理和维修加固费用，赔偿分蓄洪区的分洪损失，也可用来修建新的防洪工程或实施新的防洪措施，提高防洪能力。当发生防洪工程无法防御的洪水后，还可用来补助受灾群众恢复生产和生活。此外，防洪基金征收工作的开展还有助于唤起人们的水患意识。具体来说，防洪基金可起到如下作用：

1）保证防洪工程建设有一个稳定的资金来源渠道

现有防洪工程往往由于资金款额不到位，致使工程工期延误，工程质量得不到保证，资金效益得不到充分发挥；而新建防洪工程或实施防洪措施时，则苦于缺乏经费；建立防洪基金正是克服防洪建设资金来源不足的一条有效措施。

2）促进实施工程与非工程措施相结合的防洪策略[1]

近年来，由于防洪观念的转变，开始强调工程与非工程措施相结合的防洪策略。这样，抗洪中除了防洪工程的作用外，还突出了行政措施、经济手段和管理机制的作用，这就要求有一个可靠的、经常性经费来源。防洪基金不仅是有效可靠的经费来源之一，而且可以发挥一定的经济杠杆作用，是实施工程与非工程措施相结合防御洪灾的必要经济手段。

3）促使防洪集资规范化和制度化

近几年来，我国一些省、市为筹措防洪资金，根据国家《水法》和《河道管理条例》，先后开征了河道堤防维护费，出台了防洪建设资金征集办法。防洪建设资金是在一定时期内一次征集，一次或分次进行分配和使用的防洪资金，它只是建立了防洪基金的雏形，还不能形成一种稳定的、可以延续、滚动使用的基金，不具备基金的要求和真正含义。具有代表性的江苏、安徽和广东3省征集防洪资金时，在征收范围、标准及使用管理上都有各自的特点[2]。防洪建设资金的征集作法，只是一种暂时的、权宜的作法。随着经济的发展，发生洪灾时的损失也相应增加，这就迫切需要建立防洪基金制度，规范防洪建设资金的筹措工作，使之正规化，从而促使防洪资金的筹措经常化，形成一种制度。

4）有利于增强全民关心水利、办水利，共同促进水利发展的意识

防洪建设是全社会的共同事业，要发动群众和各部门集资，真正做到全社会共同搞好水利建设，走“水利为社会，社会办水利”的道路。长期以来，形成了由国家包揽防洪经费、防洪受益区不负担或很少负担防洪经费的不合理局面。应该打破这种局面，使受益区群众认识到缴纳防洪资金的合理性和必要性。因此，建立防洪基金制度，还不仅仅是一个资金的筹措问题，更是一个水患意识的唤起和增强的问题。

2 征收防洪基金的基本框架

防洪基金的征收，首先应按不同频率的设计洪水划定洪水风险区及受益区，主要考虑防洪工程或防洪措施给防洪受益，范围及受益者减少的洪灾损失、带来的经济效益及附带的其他效益，并以此确定征收范围及征收数额。

2.1 防洪基金的征收原则、范围及征收标准

建立防洪基金，就是在国家专拨的防洪经费的基础上，要求防洪保护区内从事生产经营活动的企业、集体和个人缴纳防洪基金。“谁受益，谁出资；多受益，多出资”是征收防洪基金的基本原则，此外，还应坚持“因地制宜，实事求是”和“由点及面，逐步推广”的原则。基于这些原则，防洪基金征收范围一般有2种：一种是按受益与非受益之分，以某一河流或几条河流的堤段所保护的受益地区划分范围；另一种则是不论受益与否，均缴纳防洪基金，据行政区域进行征收。前一种从防洪经济角度上讲，体现了防洪“谁受益，谁出资；多受益，多出资”的原则。后一种则具有很强的强制性。因此，前一种要公平、合理，既符合“水利为社会，社会办水利”的水利发展要求，又符合经济发展规律。

防洪基金的征收标准，主要是依据一定时期内某一地区防洪建设的资金需要量或一定时期防洪工程所需的资金量来确定。这种确定标准的方法简单，易于操作，但不一定合理。确定防洪基金征收标准时应考虑以下因素：①征收范围内，防洪工程和措施的效益情况；②保护区内防洪标准的高低；③该地区内社会经济发展状况；④维护或新建扩建防洪工程、采取防洪措施需要的资金总量等因素。下面将讨论征收防洪基金的具体计算方法。

2.2 防洪基金的计算

防洪基金的年额M包括国家专拨的防洪经费和向防洪受益区征集的防洪基金，年防洪基金的数额应满足防洪工程的年费用F、新建防洪工程的年投资分摊费用和灾区（保护受益区而受灾）的年平均损失额L[4]，它们之间的关系可用下式来表示：

（1）

求征收的年防洪基金额 时，可先根据上式右端计算出防洪基金年额M，然后再减去国家拨付的防洪经费，剩下的部分即为向防洪保护区征收的防洪基金。

1）工程年运行费的计算

工程年运行费等于工程运行管理费、大修理费和拆旧费之和，即：

(2)

式中，G为防洪分摊的固定资产总额；，，为参数，一般；取1.5％－2％；，可据水电部、财政部（85）水电财字第93号文颁发的《水利工程管理单位水利工程供水部分固定资产基本折旧和大修理费率表》选取，为工程运行管理费；为大修理费，。为折旧费，。

2）新建防洪工程每年分摊的资金的计算

的具体计算可根据防洪工程的投资总额、工期、利率等已知条件，由经济计算公式得到，即：

（3）

式中：P为投资现值，F力投资折现到未来某一计算点的终值，A为每年的资金值，i为社会折现率。

3）年平均损失额L的计算

年洪灾损失额的大小与蓄滞洪时间有关，即蓄滞洪区滞洪时离计算年越近，其损失越小，反之则大；同时蓄滞洪区的经济也在不断发展，故洪灾损失额L可用下式表示：

（4）

式中：r为国民经济增长率；n为未来洪水年与计算年间隔年数；为计算年实际的年平均洪灾损失值，蓄滞洪区并非年年受灾，每年向灾区提供的赔偿金不是洪灾损失的全部，可按式计算，为一次滞洪洪灾损失值，P为滞洪区设计频率。

2.3 防洪基金征收的分摊系数法

防洪受益区内的国有企业、集体企业、个体工商户和行政事业单位以及居民，可归纳为农业、国有企业、集体及个体企业、商业、行政事业单位（不含政府机关、部队、学校及社会福利单位）和城镇居民共6个部门。可按各部门的产值（营业额、收入）或固定资产计算各自应分摊的数额。各受益部门的分摊系数具体如下：

1）农业分摊系数：

（5）

2）国有企业分摊系数：

（6）

3）集体及个体企业分摊系数：

（7）

4）商业分摊系数：

（8）

5）行政事业单位分摊系数：

（9）

6）城镇居民分摊系数：

（10）

式中：分别为农业、国有企业、集体及个体企业、商业、行政事业单位和城镇居民的年产值（营业额、收入）或固定资产。

于是各部门分摊的防洪基金分别为：农－；国有企业－；集体及个体企业－；商业；行政事业单位－；城镇居民－。

2.4 各部门内部的分摊

1）农业：各农户所需缴纳的防洪基金可按耕地面积W来计算，每亩应缴纳的防洪基金M1为：

（11）

这只是一个概略的分摊数额，实际工作中还应考虑出资者所处的自然地理位置、获得防洪效益的大小等因素。如：同一保护区内，地势低洼地带在天然情况下遭受洪灾损失的概率大，洪灾损失的期望值也大。修建防洪工程后，低洼地带与其他地方达到同样的防洪标准，遭受洪灾的风险与其他地方相同，则低洼地带获得的防洪效益较大，可征收较多的防洪基金。

2）国有企业、集体及个体企业、行政事业单位和商业：企事业和商业各单位内部若按年产值分摊或按固定资产分摊，不尽合理。因为有些企事业单位年产值虽不高，却拥有较多的固定资产；而有些单位则与此相反。由于受益区内主要是受防洪工程的保护作用，因此可按年产值和固定资产分别计算分摊系数，再取平均值作为缴纳防洪基金的依据，详见表1。

3）城镇居民：城镇居民的防洪基金可按人平均缴纳，即：（N为城镇人口总数），此数据仅供参考，可视灾情、人均收入及地方经济发展等具体情况确定。

3 防洪基金的管理和使用

防洪基金的管理要责、权、利明确，以保持基金连续增值，充分发挥作用。建议开征基金的地区成立相应的管理机构，可设立由国家领导的基金管理委员会（可下设分会）。由水利行政主管部门负责基金管理的日常工作，研究如何使基金良性运转和增加利润问题，从而解决蓄滞洪区群众的生产、生活和及时行、蓄洪之间的矛盾，使损失减少到最低限度。

防洪基金的使用范围应从长远的发展趋势考虑，并以加强非工程措施为主。防洪基金除了用于巩固和发展防洪工程和防洪设施建设以外，随着基金的滚动增加，根据防洪救灾发展需要，可参与洪水保险，将防洪基金用于支付防洪保险金，使防洪抗洪与灾后补救、工程与非工程措施实现互补。

表1 部门内部分摊系数计算表

4 结语与建议

防洪效益是社会效益，全社会应该共同行动起来，关心防洪措施的落实及相应制度、法规的建立和完善。应该注意到，防洪建设事业的发展和维持离不开资金投入，而建立防洪基金可以从根本上缓和防洪建设中的资金供需矛盾，使防洪事业有一个稳定、可靠的资金来源。本文采用分摊系数法求得了各部门及部门内部的防洪基金分摊系数，有利于防洪基金的工作的开展。另外，基金的管理与使用也是非常重要的。从我国征收防洪基金的情况看，基金管理受政府影响较大，甚至有的地区把防洪基金当作救济金来用[3]。因此，建议制定严格的管理办法，才能发挥防洪基金的作用。

筹集防洪基金的办法，除政府拔款和向防洪区受益单位、居民征收外，建议还可采用其他的方式。例如：可在受益区内采用鼓励个人或法人认购防洪基金的办法[3]，即完成征收基金任务后再认购基金的法人或个体，可以在灾后享受更多的救灾补助，以增加防洪基金的来源，促进防洪事业的发展。

参考文献：

[1]胡振鹏，冯尚友.关于防洪基金问题[J].水利经济，1989，（4）；47-49.

[2]赵鸣骥，文秋良.防洪基金的实践与探索[M].北京：水利电力出版社，1995.117-203.

[3]徐新华.安徽省防洪基金有关问题的研究[J].水利经济，1995，（1）：30-32.

[4]宋国强.防洪基金的计算[J].海河水利，1991，（2）：23-26.

作者简介：李继清（1972－），女，山东省乐照市营县人，在读博士，从事水电能源经济研究.

作者单位：1.武汉大学；2.西北电力集团公司调度通信中心