摘  要

“从控制洪水向洪水管理转变”与“从以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态的全面抗旱转变”是我国新时期治水方略调整的重要标志。就洪水管理而言，在总结已往治水经验的基础上，迫切需要重新认识洪水，更新洪水灾害的观念，探讨洪水管理的运作模式与推进机制。本文在前两论的基础上，进一步探讨治水观念的转变，提出洪水管理要形成风险分担、利益共享的运作模式，并建立起双向调控、把握适度的推进机制。

2003年初，水利部与国家防办已经明确提出，我国的“防洪要从控制洪水向洪水管理转变”；“抗旱工作要从以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态的全面抗旱转变”（鄂竟平，2003）。两个转变，是我国新时期治水方略调整的重要标志。

在前两论中[8,9]，笔者已经指出“洪水管理是人类按可持续发展的原则，以协调人与洪水的关系为目的，理性规范洪水调控行为与增强自适应能力等一系列活动的总称”。从我国的国情出发，我们需要选择“有风险的洪水管理”，以利于促进人与自然的关系从“恶性互动”向“良性互动”转变。在此基础上，本文进一步探讨有关洪水与洪水灾害的观念性的转变，并从我国国情出发，提出洪水管理的运作模式与推进机制。

1重新认识洪水

尽管长期以来洪水总是被称为恶魔，并往往与灾害连在一起，但实际上洪水是自然界中水流运动的一种现象，是地球上水资源循环运动中重要的表现形式之一。以洪水为主要力量塑造出的洪积扇与冲积平原为人类繁衍、经济发展提供了水土资源相对平衡的、更为适宜的场所。任何一条河流的面貌与其洪水的特性，都是在其特定的地理、气候环境与社会经济发展条件下，受自然力与人类活动长期共同塑造的结果。总结20世纪大规模治水活动的成败得失，人类对洪水已经有了更深入的认识。

（1）不同类型的河流，洪水特性具有明显的差异。由于地理气候环境的不同，世界各地不同江河以及同一江河的不同河段，洪水发生时间的早晚、持续时间的长短、水位涨落的幅度与快慢、洪水总量的多少、洪峰流量的大小、传播速度的快慢、携带泥沙的含量以及超常洪水发生的频率与泛滥区域的大小等等，都表现出不同的统计特征。人类应该“与河流共存，尽力认识其现象，根据具体河流的具体特性设计防洪工程，而不是强加给它一个纯技术的方案。可惜这个原则被许多工程技术人员所忽视了”（Erich J. Plate, 2000）。

（2）洪水是不平稳的随机现象。尽管人们常用重现期作为评价洪水等级的指标，比如发生了10年一遇或100年一遇的洪水等。然而，即使是同一场洪水，采用洪峰水位、洪峰流量或洪量作为评价指标时，也会得出完全不同的结果。尤其是超常洪水，往往在一段时期里发生得相对频繁，在另一段时期里，又发生得相对稀少。在较长的历史时段里，人们可以识别出水旱交替或相伴共生的不同阶段。随着人类调控洪水能力的增强，常遇洪水有可能得到坦化；但是，不能由于水文系列的延长而判断超常洪水的量级与发生机率也会因此而降低。过去，人们常常是在大灾之后才有大治，而几年不来大水，又容易松懈了治水的投入。

（3）天然河流具有自调节能力。河流的行洪能力，通常是动态平衡的过程。超常洪水发生时，洪水会漫溢出槽，形成天然的洪泛区，使过量的洪水经过调蓄之后，再归槽入海；同时，河道通过冲淤游荡会相应地调整自身的行洪能力。山区水库大量兴建后，在人为控制下，常遇洪水流量降低，河道的行洪能力也会相应地萎缩。结果使得人为规定的防洪标准并不能得到保证。将河道完全渠道化、固定化的治理模式，由于忽视了河流的自调节能力，实践证明并非合理；取而代之的作法，是给河道以一定的自由度。

（4）河流的洪泛区具有其特定的价值与功能。在自然条件下，洪泛区应该被看作是河流的必不可少的组成部分。由河道洪水泛滥而形成的洪泛区，在承纳与调蓄超出河流行洪能力的洪水时，具有降低洪水流速、削减洪峰流量、补给土壤肥力、回补地下水、增加河道枯水期的基流、保持湿地、提供生物多样性的生息环境、以及提供娱乐休闲场所等一系列的功能与价值。过去随着人口的增长，人们逐步侵占了大量的自然调蓄洪水的场所，并以不断修筑加高堤防的方式减少洪水泛滥的机率；又以大量修建泵站的方式，让内涝尽快排入河道，使得流域固有的洪水调蓄能力严重丧失，同时也失去了洪泛区特有的价值与功能。

（5）洪水特性的变化与人类活动密切相关。人类大规模的开发活动，城市化扩张，使得流域地形地貌、地表植被状况发生了显著变化，极大地改变了流域暴雨产汇流条件。水利工程体系的建设，明显地改变了洪水时空传播特性。在不断加高的堤防的约束下，也出现了洪峰水位抬高，洪水峰型变化，加重抢险负担等现象。今天，人们时常抱怨的洪水“异常”，其实，在相当程度上，与人类自身活动有关。人类活动过度，则会陷入恶性互动的状态。

（6）人类调控洪水的能力是有限度的。河流洪水是可调控的。在人为干预下，河流自我调节的能力越是被削弱，人类调控洪水的能力就越是需要加强。但是，人类对洪水的调控能力是有限的。现有的各种工程手段，只能在一定限度上控制洪水，超常洪水总会发生，而且更加具有破坏力。洪水一旦决堤泛滥，对洪泛区中生命与资产的危害更为严重。

（7）洪水的利、害两重性。“祸兮，福之所依；福兮，祸之所伏”。中国古代传下的这句名言，代表了中华民族长期以来形成的辨证的祸福观。“人与水争地为利，水与人争地为殃”，更为深刻地道出了洪水的利、害两重性。表1从不同视点列举了对两重性的认识。

表1  洪水的利害两重性

 

2 更新洪水灾害的观念

2.1 洪水灾害的自然属性与社会属性

当洪水涨落的变幅与淹没的范围超出一定限度，对人的生命、财产构成威胁甚至造成损害时，即被称之为洪水灾害。虽然洪水灾害一直被划分为自然灾害，但是“洪水灾害具有自然与社会的双重属性”（周魁一，1998）。

一方面，超出人类适应与控制能力之外的超常洪水，往往与超常的降雨条件有关。而超常降雨的出现，又是复杂的天体外力及大的气候与地理环境因素的相互作用的结果。宏观的孕灾环境与致灾外力，决定了洪水灾害的自然属性。而标志洪水的致灾能力的水文特性与水动力学特性也是水体运动的自然属性。洪水的自然属性是自然科学研究的对象。

另一方面，大规模的人类活动已足以对洪水的时空分布特征产生显著的影响。人类活动对洪水的影响具有两重性。一方面，防洪工程的兴建，增加了人类调节控制洪水的能力，可以有效地减轻洪水的危害。另一方面，人类活动与社会经济发展又引起了洪水孕灾环境、致灾力量、承灾对象与灾害影响的种种变化，可能加重洪水的影响。这些特征可以归结为水灾的社会属性。洪水的社会属性，是社会科学与自然科学跨学科联合研究的对象。

显然，为了实现从控制洪水向洪水管理的转变, 单纯依赖自然科学是不够的，而需要同时重视社会科学的研究。参见图1。

自 然 科 学

社 会 科 学

洪水灾害的自然属性

洪水灾害的社会属性

超常洪水成因

洪水致灾强度

天体外力 异常气候 特定地理环境

水文特性 水动力学特性 水沙运动特性

大规模人类活动与社会经济发展

洪水灾害时空分布与风险特性的变化

图1 洪水灾害的双重属性

防洪减灾工程体系，防灾、 减灾技术

洪水孕灾环境 洪水调控能力 承灾体灾敏性 洪水灾害影响 安全保障需求 应急管理能力

2.2 洪水灾害的可控制性与不可避免性

洪水灾害是可控制的，这是水灾区别于地震、飓风等其它自然灾害的一个重要特点。以工程手段对洪水进行调节，以法律、行政、经济、教育等综合性的手段对人类在洪泛区中的行为进行管理，是削弱洪水的危害性、变害为利的有效方式。但是，由于人类对洪水的调控能力是有限度的，洪水灾害的发生具有“不可避免性”(刘树坤等，1993)。

自然灾害是不可避免的，这一观点已经为人们普遍所接受。但是在通常的观点中，自然灾害不可避免的原因常常被认为是由于自然外力的不可抗拒。而人为因素的影响应该是可以避免的。事实上，洪水灾害不可避免的观点中，也应该包含人为影响的不可避免性。人性是有弱点的，同时，人类又具有认识上的局限性与生理功能的极限性，无论怎样圣明的人都不能保证消除自己工作中的失误。因此，洪水管理的成败在一定程度上，取决于对人的管理。

 “根治洪水”只是一种幻想，尤其是期望一举根治洪水时，则更是一种有害的幻想。    由于洪水给人类社会造成巨大的伤害，长期以来，人们总是希望寻求到一举根治洪水的办法。时至今日，我们仍然可以看到这种追求的影子。似乎，只要靠短期的高投入，掀起一个新的治水高潮，经过一、两个五年计划，我们就可以达到根治洪水的目的，洪灾就已经或很快将不再是心腹之患了。但是，事实上，根治洪水既不经济、也不可能、且不合理。

首先，如果要在短期里大幅度提高防洪标准，势必要求大幅度增加治水的投资，导致国民经济发展比例失调，几年之后，又会导致治水投资的大幅度衰减。高标准的防洪工程体系，也必然需要高标准的维护经费。否则，工程效益难以维持与正常发挥。

其次，即使有了充分的资金保证，人类征服自然、改造自然的能力也是有限的。尤其是对社会经济发展危害大的特大洪水，往往是人力所不可抗拒的。因此，人类不可能完全消除洪水。

第三，即使人类有能力驯服洪水了，要消除洪水也是不必要的。因为洪水还具有资源、环境、生态等其它方面的功能。在我们付出巨大代价去消除洪水时，我们会在其它方面遭受相当的损失。

2.3 洪水灾害的可管理性

在自然外力与人类活动的双重影响下，同样的天气条件，可以形成不同的降雨时空分布; 同样的降雨可以形成不同的洪水过程，同样的洪水可以形成不同的淹没过程，同样的淹没可以导致不同的损失，同样的损失，可以形成不同的灾难性的影响。所有各个环节上的不同，都与人类理性地与非理性的活动的综合效果有关。洪水管理就是在这一系列的不确定性中，通过建立健全、合理有效地运作防洪减灾的各相关系统，去争取最有利的可能性（图2）。

3洪水管理要形成风险分担与利益共享的运作模式

以上反思表明，虽然洪涝灾害的风险不可避免，但是洪涝灾害的损失及其不利的影响，可以通过人类提高自身的管理水平来限制和减轻，做到趋利避害、除害兴利。因此，从各自国情出发，调整与完善洪水管理的理念、体制与运作机制，已成为当代综合治水探讨的主流。在社会经济快速发展时期，面对我国水灾害加剧、水资源短缺、水环境恶化等一系列水问题，我们有必要调整传统治水的理念，也有可能通过实施从控制洪水向洪水管理的转变，来克服水的危机，保障社会的可持续发展。

3.1 引入洪水风险的目的是寻求更加合理的治水理念

如前两论中指出，从我国的国情出发，我们需要选择有风险的洪水管理模式。洪水风险（Flood risk）是一个外来的词汇。中华民族在长期与洪水既抗争又依存的发展活动中，早已具有了“洪”、“涝”、“沥”、“水灾”、“水患”、“水灾损失”、“防汛”、“抗洪”、“抢险”、“救灾”等一系列的词汇。近20年来，当“洪水风险”一词引入国内之后，与国外一样，以往较多的研究是考虑从数学方法或技术手段上，如何刻画洪水时空分布的不确定性与非均匀性, 相应水灾损失的可能性, 以及工程失事的机率等。

然而，一个值得提出的问题是，究竟有什么洪水现象是我们已有的词汇无法描述，或者说有什么洪水问题是已有的理念难以阐明，而需要引进“洪水风险”的呢？

笔者认为，对洪水风险的探讨，首先应该强调的是寻求一种更加合理的治水理念，一种更为有效的治水模式。探讨的目的是协调处理好人与洪水之间、人与人之间基于洪水的利害关系，即从我国的国情出发，在社会经济快速发展、防洪形势明显变化的情况下，设法解决沿袭传统治水理念与方法已经难以处理的治水新问题。

20世纪中，人类致力于通过防洪工程不断扩大保护范围，提高防洪标准。但是，当工程达到一定规模之后，继续提高的效果往往只是改变了风险的存在形式。风险形式的转变，可能是有利的，也可能是不利的；可能在短时期里是有利的，但在长时期里是不利的；可能对一个区域是有利的，而对另一个区域是不利的。

过去，防洪工程重点保护的是江河干流与中下游经济发达的地区，风险转移（所谓牺牲局部，保护整体）被认为是合理的防洪方略。但是，今天这一方略与缩小贫富差距，维持社会稳定，保障可持续发展的总体目标已经不相和谐；而按现行方式提高支流或上游的防洪标准之后，洪水风险又可能向经济更发达的中下游区域转移。

今天，当水资源短缺随着社会经济发展而日趋严峻时，以往兴建的防洪水库大量改变成供水水库。为了提高供水的保障率，一些水库甚至连河道的基流也拦断了，加重了区域之间、人与自然之间的矛盾。在市场经济的发展阶段，以最小投入争取最大利益，是一项普遍性的原则。但是，恰好是这项原则，在处理人与洪水的关系时，最容易引发出发展不可持续的问题。任何局部区域的治水若一味追求最大利益，则往往会以伤害其他地区的利益、或者破坏生态环境为代价。

因此，今后的治水实践中，为了减少区域间冲突，实现人与自然和谐的发展，必然需要利用洪水风险的可管理性，实施综合治水方略，在防洪减灾中，形成风险分担、利益共享的运作模式。从这一目标来研究洪水风险，则必然需要多学科专家的协作与融合，而完全没有学科间相互排斥的必要。

3.2 探讨风险分担、利益共享的运作模式

所谓“风险分担”，是相对于“确保安全”而言的。我国防洪工程体系的建设以政府投入为主体。每个局部地区，都希望尽可能多地争取国家投资来提高其防洪标准。而任何地区的确保安全，又往往意味着免除了自身调蓄洪水的义务，将风险向其它地区转移。为此，日本在其治水方略调整的过程中，就强调了从“不断扩大防洪保护范围、提高防洪标准”，向“确保流域蓄滞水功能”转移。即防洪除涝工程兴建的目的与调度的准则，不再是将洪水尽快通过河道排向下游，而是尽可能将洪峰流量控制在各河段的行洪能力之内。对于超出部分形成的泛滥积水，则通过发展分洪蓄水设施、预报警报系统、居民避难系统、建筑物耐水化等措施来提高自适应的能力。美国的许多州，也制定了相应的法律，规定任何河道工程与洪泛区开发项目，不得导致河道洪水位抬高超过1英尺的后果。有的州甚至作出了“0风险”的规定，即保证不引起洪水位的抬高。对于可能导致的不利后果，必须采取相应的自我消化风险的措施。从我国国情出发，确保安全与0风险的模式均不可取。值得提倡的是“风险分担”。即使是重要的地区，也不能无偿获得确保安全的权利，而应该以“提供补偿资金”的方式来履行分担风险的义务，形成一个公平的社会。

所谓“利益共享”，是相对于“不顾他人或生态系统的治水需求”而言的。由于洪水的利害两重性，人类与洪水之间所建立的，历来是既抗争又依存的关系。在除害兴利、趋利避害的治水活动中，水利工程体系往往兼有防洪、发电、灌溉、供水、航运、水产、娱乐等多种功能。区域之间、部门之间的治水要求，常常是相冲突的。尤其在今天，水资源短缺、水环境恶化日趋严重，洪水资源化利用，是缓解这一矛盾的必不可少的途径。任何局部区域或部门在治水中要确保自身的利益，或一味追求自身最大的利益，都可能危及他人或以牺牲生态环境为代价。目前我国的水问题，仍处于“局部好转，总体恶化”的阶段。急功近利，“只保一点，不顾其他，只求眼前，不顾长远”的现象依然普遍存在。今后为了消除此类人为的灾难，我们还需付出更大的代价。

显然，风险分担，利益共享不是否认工程手段，而是强调更合理的工程布局与调度运用。要从以建设防洪工程体系为主的战略发展到在防洪工程体系的基础上建成全面的防洪减灾工作体系（徐干清，2002）。我国风险分担、利益共享所谋求的，不是以短期高投入确保局部地区防洪安全的治水模式，而应该是投资稳定，分级负担，且与经济发展按比例增长的长期渐进的模式。只有这样，我们才可能在治水的问题上谋求到真正的长治久安。

风险分担、利益共享，强调的是追求整体、长远的可持续发展，而不是保障短期局部的最大利益。这是一种理想的治水模式，并不是简单通过倡导就可能实施的，而需要综合运用法律、行政、经济、教育等手段，建立起一套有效的推进机制。

4 洪水管理要建立双向调控、把握适度的推进机制

20世纪中，人类治水活动的根本教训之一，是懂得了治水必须要因地制宜，把握适度。无论怎样好的治水措施，怎样先进的治水理念，一旦实施过了头，效果都会走向反面。不同区域的河流，洪水特性有着明显的不同。同一区域的河流，处于社会经济的不同发展阶段，治水的目标、要求与能力还有很大的差别。因此，治水的方略不可能千篇一律。过去，为了推动一项治水措施，往往会出台一系列单向的鼓励政策，不仅在不适宜的地方导致失败，即使在适宜的地方，也可能引出社会、经济、生态、环境方面的麻烦。既然洪水管理成败的关键在于把握适度，这就要求我们的政策必须具有双向调控的特点。

从“单向推动”转为“双向调控”，首先从观念上，必须克服单向追求的习性。过去，人们往往单方向地追求越怎样就越好。比如“多、快、好、省”，哪个不是好字？但是，当越多、越快、越好、越省挤到一起“放卫星”时，大跃进反而成了大跃退。洪水管理应该摆脱单向的或粗线条的模式，例如“将所有的人都迁移出洪泛区”，或“让所有的河流都渠道化”，或“水库库容越大越好”等等。统筹兼顾，因地制宜，有更多的公众参与，是求得良好平衡的关键（Robert B. Flowers，2003）。

其次，从传媒上，必须保障言路的畅通。无论怎样英明的决策者，如果只能获得正反馈的信息，其决策将难以摆脱“单向推动”的轨道。想听真话实际上听不到真话，或者难以讲真话也没人爱听真话，历史上不知给我们的民族带来了多少灾难。之所以说，“有更多的公众参与是求得良好平衡的关键”，就是因为，失度行为的受害者，恰恰是实现双向调控的最有力的支持者。

再者，从投入上，应该形成双向诱导的机制。争取国家的投资，将全体纳税人的钱用到局部区域来，几乎是无本万利的事情，自然都会拼命争取，连规划也难以保障其科学性。防洪减灾，从经济学角度来看，一般是属于“地区性的”公共事业（赵勇等，2002）。但是有些地方政府注重投资的经济效益，容易忽视公益型的防洪投入。如何以法制的程序规定投资的比例，在地方与中央的投入关系中引入保险的机制，健全评价制度，多“得”需以多“交”为代价，多要则可能被亮出风险大、投资环境差的黄牌等，将有利于达到双向调控的目的。但是，对于贫困地区来说，应有适宜的倾斜性政策。

可以说，从我国的国情出发，在治水问题上变单向推动为双向调控，是新时期我国治水方略调整，从控制洪水转向洪水管理的一个带根本性的问题，也是值得继续深入探讨的大问题。

5 结语

在过去百年的治水实践中，通过正反两方面经验与教训的总结，人类已经大大深化了对洪水与洪水灾害的认识。针对社会经济快速发展阶段面对的治水新问题，我们引入了“洪水风险”的理念，力图建立“风险分担、利益共享”的运作模式与“双向调控、把握适度”的推进机制。这将有利于推动水利部党组提出的“两个转变”。新世纪中，人类治水活动的成败，与人类社会的可持续发展休戚相关。治水兴邦，实现长治久安，是水利人责无旁贷的使命。

今天，我们在快速发展阶段面临的治水新问题中，有许多是发达国家在他们的快速发展阶段也曾遭遇过的。在下一论中，笔者将通过中外治水经历与经验的深入分析与比较，审时度势，结合我国的国情，吸取有益的精华，以助于将“两个转变”的构想进一步细化。

致谢：苑希民、向立云、徐海亮等专家对本文提出宝贵修改意见，谨此深表感谢。

注：表中箭头表示利害的转换关系。