1．淮河流域的现状及防洪减灾策略

淮河流域是一个十分拥挤的地方，在27万km2的面积上有1.6亿人口（1991年）和1.8亿亩耕地。人口和耕地均占全国的1/8。但是该流域处于我国南北气候过渡带，南部与北部的年均降雨量相差约400~500mm，年降雨量相差可达5倍，因此易涝、易洪、易旱，成为“大雨大灾，小雨小灾，无雨旱灾”的灾害十分频繁的地区。更由于历史上黄河多次侵夺淮河水道入海，淤塞了淮河的入海通道，至今淮河由于排洪不畅，加重了淮河流域的洪涝灾害。

由于淮河排洪出口不畅，加之上游水库拦蓄洪水，在一般年份河道内水的流动性较差，自净能力降低，环境容量很小。同时淮河两岸受洪水威胁严重，经济相对落后，生产技术落后的小型造纸厂等污染企业较多，污染物未经处理大量向淮河内排放，使淮河成为严重污染的河流。

淮河全长1000km，落差仅200m。淮河上游比降1/2000，属山区丘陵区河道；中游平均比降1/30000；下游比降约1/20000。上、中、下游河道泄量分别为7000m3/s、9000m3/s、12000 m3/s。南岸较大支流有史灌、淠、东淝、池河等河流，多为山丘区河流，源短流急；北岸有洪汝、沙颍、涡、奎濉等河，多为平原河道。河流两岸地势低洼，支流向干流汇流快；干流本身上游洪水向中、下游推进快，而干流中、下游坡降小、又受洪泽湖水位顶托，常常导致洪水漫溢成灾。

针对这种现实情况，淮河流域的防洪策略是：打通尾闾、河湖分家、尽快地排泄洪水入海，即通用的“上拦、下排、两岸分滞”的防洪战略。

上拦：流域内已建成水库5300多座，总库容250亿m3，占流域多年平均径流量的65%左右，绝大多数建于上游山丘区。从总体来看，大型骨干控制工程不足，防洪库容不到100亿m3。

下排：下游入江入海的泄洪能力为13000～16000 m3/s，通过入海河道的扩大，最终将增大到20000~23000 m3/s。

蓄滞：淮河流域内利用湖泊洼地建成蓄滞洪区和湖泊型水库工程共11处，蓄滞洪库容271.26亿m3。

2．淮河防洪减灾策略上的问题

从淮河的水文、水资源特点来看，目前的防洪减灾策略上存在着很大的问题：

⑴ 水资源的严重浪费

淮河流域是水资源相当紧张的地区，人均拥有的水量只有400m³，地均拥有的水量只有360m³/亩。而由于水量的时间分配极不均匀，约有超过60%的水量集中在洪水季节，采用尽快将洪水排泄入海的防洪策略将使流域内可以利用的水资源减少，洪水过后往往很快显现旱象，形成流域内水旱灾害交替的现象。

⑵ 流域内能源浪费

淮河流域防洪标准的不断提高，需要不断提高堤防标准，使流域内低洼地区排涝困难，为了提高排涝标准就需要建设大量的泵站，消耗大量的资金和能源，泵站排涝量增加又会加大河道的防洪负担，形成恶性循环。

⑶ 流域的生态环境恶化

流域水资源尽快排入河道、大量排泄入海会使流域的地下水补给量减少；同时为了保证农田灌溉，流域内有机井88万眼，造成地下水位下降。由此诱发流域湿地面积减少、植被破坏、生物多样性减少等一系列生态环境问题。同时，由于枯水季节向河道的补给水量减少，河道水质恶化，对河道内的生态环境也会造成严重的影响。干旱缺水时间的加长，流域生态环境的持续恶化，使流域的舒适度降低。

⑷ 蓄滞洪区居民贫困化

由于流域洪水向河道内汇流加快；干流上游洪水向中、下游推进快；下游排水不畅等因素决定了淮河蓄滞洪区和淮河特有的18处行洪区的频繁使用。使得淮河流域内蓄滞洪区在防洪和社会发展两方面的矛盾十分突出，有些行洪区甚至一年数次行洪。但是淮河的行蓄洪区内就有常住人口122万人，耕地291万亩。大部分行蓄洪区内人均村台面积只有10 m2左右。每当行洪之际，人与家畜、家禽都挤在村台上，没有供水及排水等公用设备，污水四溢、粪便横流，卫生条件十分恶劣。同时还有不少居民生活在庄台之下，安全没有保障。由于生产、生活条件较差，行蓄洪区内的居民其收入只有区外乡镇居民的一半左右，成为贫困地区，难以实现脱贫致富的目标。

3．流域未来情景描绘

面对淮河流域所出现的问题，必须对流域的发展及防洪策略进行全面的重大调整，包括社会发展的调整和国土的综合整治。社会发展的调整要在以流域为单位的可持续发展原则指导下，调整人口和经济发展计划，协调人口和经济发展与流域资源、环境、生态承载力的关系。

防洪策略应当由现在的河道整治转变为对流域国土的综合整治，通过对流域国土的综合整治，增加流域对洪水的调蓄能力，由将洪水尽快地排泄入海转变为尽可能地将洪水蓄滞在流域内。具体的措施是：

山区：河谷修建控制性水库，沟谷修建淤地坝、山坡营林保水保土。

丘陵区：建设梯田、小水库，蓄水、保水。

山麓过度带：推广水田、进行田埂整理，在雨季可以普遍蓄水10~20公分。

平原地区：建设星罗棋布的多功能蓄水池，兼有防洪、灌溉、养鱼、改善生态等多种功能。

湿地：大片低洼地区，洪涝灾害风险很大，可以弃耕营造自然湿地，在蓄滞洪水的同时还可以改善生态环境。

鱼塘：小片低洼地可以修建鱼塘，发展水产；或挖塘筑台，实行养鱼、果林共同经营。

地下蓄水：利用众多的废弃矿井、古河道调蓄洪水，在中小洪水时实施人工控制泛滥，回补地下水。

图1是根据上述构思描绘的流域情景。

4．蓄滞洪区未来情景描绘

蓄滞洪区应当抓住社会经济发展机遇，及时进行功能和产业结构的调整。

4.1蓄滞洪区功能调整

目前淮河的蓄滞洪区的基本功能是防洪和农业生产。但是随着社会经济的发展，社会对于旅游、环境、景观、生态、文化等方面的要求会越来越高。大多数蓄滞洪区，特别是交通比较便利的蓄滞洪区，可以通过对土地利用方式的调整，使其不断增加新的功能。例如，改善环境、景观、生态功能；发展旅游、休闲、度假功能；科普、教育功能等。

4.2蓄滞洪区产业结构调整

湿地：蓄滞洪区内的低洼地恢复为自然湿地，作为流域生态环境的补偿。茂密的芦苇和水草、成群栖息和飞舞的水鸟和两栖生物，形成优美、舒适的生态景观环境，是未来发展旅游的理想场所，同时可以适度地养鸭、采集菱、藕，开发旅游产品（图2、3）。

其周边修建高架式观鸟、度假小屋，以栈桥与外界相连。

生态科普考察基地：在湿地周边建设生态科普考察基地，设置小型实验室、湿地科技展览室等，为中、小学生进行生态教学和考察、制作昆虫、鸟类、两栖类、水生动植物标本等提供条件（图4、5）。

体育、游乐场：因地制宜地在游人集中或靠近周边城镇的地方，建设娱乐、水上运动、体育活动和军事训练的场地，以满足社会需求和丰富旅游内容。

青少年野营、篝火场地：在靠近考察基地附近设置青少年的野营、篝火场地，提供安全、卫生的供水、照明、炊事、洗浴、厕所、购物、野营用品出租等条件（图6）。

特种瓜果生产基地：结合旅游开发，运用高新技术，种植品相好的观赏瓜果、航天育种蔬菜、新品种食品、绿色食品等，提供相应的销售、餐饮服务（图7）。

花卉生产基地：花卉生产一年四季都可以收获，可以避开汛期，洪水过后补种容易。同时，生长期短、产品变化灵活、有较高的经济价值和观赏价值（图8）。还可以利用蓄滞洪区湿地多的特点，开发喜水的特种花卉（图9）。

水产养殖、垂钓场：在湿地的周边低洼地区，可以布置大面积水产养殖场，培育高经济产值的鱼种，并经营垂钓和餐饮。

水田：利用低洼地生产优种水稻，解决本地旅游粮食需求，也可以形成良好的乡村景观，发展农家度假、旅游。

观赏林、果林、生态林：地势较高处，移民后的村台或沿周边围堤种植果林和观赏林，形成丰富的景观，供游人观赏、采摘，在蓄滞洪区内有条件的地方种植生态林，改善总体生态环境（图10、11）。

周边小城镇建设：伴随蓄滞洪区的功能和产业结构的调整，原有区内居民的生产、生活方式也将随之改变。利用全国城市化的发展趋势，有计划地将蓄滞洪区内的居民逐步外迁，在周边选择合适地点发展小城镇，安置移民，帮助他们脱贫和实现小康。

根据以上调整思路描绘的淮河蓄滞洪区的未来情景如图12。

5．蓄滞洪区的管理

本文所描绘的淮河未来情景是一种概念，这种概念是在对蓄滞洪区现状分析的基础上，综合当代众多新的治水理念提出的。未来情景描绘的是一个远景，需要经过不断探索、不断完善来实现。

远景目标的实现需要有相应的法规和管理体制来保障。以下的体制是应当认真研究的

⑴ 蓄滞洪区实行企业化管理

将蓄滞洪区作为企业实行统一经营管理，兼营农业、观光、度假等项目。通过招商引资吸引外部资金，原有居民可以将土地入股，持有企业的股权，根据条件在企业内工作或是自主经营商贩、旅游或服务行业。

在根据防洪需要实施蓄滞洪水时，企业在积极采取防洪减灾措施的同时，按照国家规定获得相应的补偿。

⑵ 由国家推行环境债券制度

国家环境债券制度是一种对开发造成的环境破坏进行异地补偿的制度。即在甲地进行开发时需要购入一定数量的环境补偿债券，乙地实施环境修复工程可以出售一定数量的环境债券。开发者不必亲自在本地实施环境修复；环境修复工程的实施者也可以获得相应的经济效益。除了制定法规外，还需要设立评估机构，对开发方需要购买的债券数量，以及环境修复方的债券价值进行评估。

同时，国家为鼓励蓄滞洪区的改制和发展，需要在蓄滞洪补偿、移民建镇、招商引资、贷款等方面制定优惠政策，加以扶持。