第三章 农村税费改革对农田水利基本建设的负面影响
一、安徽省农村税费改革的主要成效
（一） 改革的要点
根据中央农村税费改革的总体部署，安徽农村税费改革试点工作分三步进行：第一步是制定方案和配套措施，全面推开试点工作；第二步是分析、研究改革中出现的问题，进一步修改完善试点方案和配套措施；第三步是检查试点情况，总结试点工作，为在全国范围内加快税费改革工作提供经验。试点的主要内容包括“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”，即：
(1)取消乡统筹费。现行的乡统筹费，按照上年农民人均纯收入的一定比例提取。取消乡统筹费之后，原先由此开支的乡村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练以及乡镇道路建设支出，纳入乡镇财政预算管理。村级道路建设资金由村民大会民主协商解决。
(2)取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。中小学危房改造资金由财政预算安排。
(3)取消屠宰税。原先随屠宰税附征的其他收费项目也一律停征。
(4)逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。除遇到特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务，并经县以上人民政府批准，可临时动用农村劳动力外，任何地方和部门不得无偿动用农村劳动力。
(5)调整农业税政策。以农民第二轮合同承包、用于农业生产的土地为基础，确定农业税计税土地面积。合理确定农业税税率，实行地区差别比例税率，全省最高不超过7%。
(6)调整农业特产税政策。按农业特产税税率略高于农业税税率，减少征收环节，以及农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，实
行一个应税品目只在一道环节征税。
(7)改革村提留征收使用办法。村干部报酬、五保户供养和办公经费，原先由集体经营收入开支的，仍继续保留。农业税附加比例，最高不超过改革后农业税的20%。农业特产税附加比例，要根据村干部报酬、五保户供养和办公经费三项费用的实际支出需要从严确定，并保持长期稳定。村内兴办集体生产和公益事业，所需资金不再固定向农民收取。筹资额实行上限控制，每人每年最高不得超过15元。农业税及附加、农业特产税及附加，采取征收代金制，在一定时期内保持相对稳定。
（二）改革的成效
中国农村税费改革试点自2000年起实施四年多来，目前已取得了阶段性成效，基本实现“减轻、规范、稳定”的预期目标。据权威部门统计，2003年农村税费改革在全国范围内铺开后，农民负担明显减轻，减负幅度一般都在30％以上。与此同时，中央和地方财政加大了对基层改革转移支付力度。
安徽农村税费改革确实取得了明显成效：据测算因农村税费改革全国财政至少减收290多亿元。安徽省税改当年，全省农民负担的农业税及其附加、农业特产税及其附加，同口径比，由原来的49亿元减少到40亿元。农民人均负担由原来的99元降低到81元，负担减轻17.6％，再加上取消屠宰税和向农民的教育集资，减负幅度达25.6%。以山东临沂为例，2002年河东区人均减负30—40元，减负率为29.9%；费县人均减负37.28元，减负率24.69%；莒南县人均减负44元，减负率为26.3％。以上数字反映的是制度内减负，如果计算制度外减负，减负幅度更大。如费县制度外总负担减少4326万元，人均减负50元，减负率为30.65%。具体表现为：
一是稳定农村税费基本政策，进一步完善农村税费制度。安徽在2001年减少应征税种、下降税率的基础上，2002年又将茶叶和水果等农业特产税下调2个百分点，2003年则进行取消特产税、改征农业税试点。广泛实施的“三定”征收办法得到农民普遍认可，“一事一议”制度更推进了税费政策法制化建设。
二是深入开展专项治理，全面规范农村收费管理。改革之初，安徽就针对农村“三乱”，制定了农村中小学、婚姻登记、计划生育和农民建房等涉农收费管理办法，2002年又出台了水利工程、农机监理和农村用电收费管理办法，削减合并，降低标准，规范征收。为防反弹，各地还开展了专项治理，公布举报电话，设立专门查处办公室。
三是巩固农村义务教育管理新体制，做到“保工资、保安全、保运转”。目前全省农村中小学教育工资全部上收到县统一管理。各级政府筹措7亿元资金，补发了历年拖欠的教师工资等，且没有发生新的欠发工资现象。到2002年底，全省已投入资金15.9亿元，改造农村中小学危房376万平方米。
四是继续推进各项配套改革，确保乡镇机构和村级组织正常运转。各地制定扶持政策，通过领办实体、外出务工、技术承包和解除劳动合同等多种途径，妥善安置乡镇分流人员。制定具体措施，化解村级债务，到目前已化解村级债务20%左右。
五是严肃税费纪律，健全农民负担监督机制。全省各地坚持减负工作党政干部主要领导负责制、涉农收费专项治理部门领导负责制和责任追究制，对涉农案件有报必查，查实必纠，从严处理。目前全省农民人均政策性负担为68.4元，比改革前减少41元，减幅达37.5%。
二、农村税费改革涉及农田水利建设的几项基本政策
2000年，安徽作为唯一以省为单位的试点省份在全国率先实行农村税费改革。对农田水利建设政策进行了很大的调整，其中涉及农村水利工作的有三个方面：一是取消现行按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹、村提留费。二是全省计划用3年时间逐年减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工。劳动积累工主要用于农田水利基本建设和植树造林。义务工主要用于植树造林、防汛、公路建设。投劳任务较少的地方，也可一步取消。三是改革村提留征收和使用管理办法，采用新的农业税附加或农业特产税附加方式统一收取。农业税附加比例最高不超过改革后农业税的20%。配套出台的《安徽省农村劳动积累工、义务工和村内兴办集体生产公益事业筹资筹劳管理暂行办法》规定：“两工”取消后，村内兴办水利、修路架桥等生产和公益事业，必须遵循量力而行、群众受益、民主决定、上限控制、使用公开的原则，实行一事一议，所需资金或者劳务，经村民委员会提请村民会议讨论决定后，由本村村民承担。所筹资金应当按照人口承担，每人每年不得超过15元。所筹劳务，由本村劳动力（男18～55周岁，女１８～５０周岁）承担，每个劳动力每年承担劳务的数量不得超过10个标准工日。除遇到特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务，经县级以上人民政府批准可临时动用农村劳动力外，任何地方和部门不得无偿动用农村劳动力。这些政策对农田水利建设的影响，可以概括为“三个取消，一个实行”：
（一）取消法定的劳动积累工和义务工。农村税费改革前，按规定每年每个农村劳动力必须承担２０个劳动积累工，１０个义务工，这其中有相当大的一部分用于农田水利建设。农村税费改革后，按规定，逐步取消农村劳动力承担的劳动积累工和义务工，2000年合计不超过20个，２001年不超过15个，２002年不超过10个，２003年全部取消。按２002年底全省实有农村劳动力计算，约取消４－８亿个劳动积累工和义务工。
（二）改革村提留征收和使用办法，取消村级公积金。农村税费改革前，全省村级公积金约为10亿元，村均３.3万元。改革后，村级收入主要是农业两税附加５.４亿元和转移支付收入３亿元，两项合计８.４亿元，村均２.７万元。这只能维持村干部工资、五保户供养和必要的办公经费，难以有资金投入农田水利建设。
（三）取消面向农民的农田水利建设集资。农村税费改革前，按规定，对农田水利建设可以面向农民进行集资，各地集资数额不等，据统计1999年，全省农田水利集资约6亿元。农村税费改革政策规定，取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府基金、集资，一些地区开展的农田水利建设集资也全部取消。
（四）对村内集体公益事业实行“一事一议”制。这是农村税费改革实行的一项新的政策，主要规定对村内集体公益事业，通过村民代表大会，实行一事一议，每人每年筹资不超过１５元，每个劳动力承担劳务的数量不超过10个工日。筹资筹劳主要用于本村范围内的农田水利建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业。
通过以上分析，可以看出农村税费改革对农田水利建设政策作了较大的调整。从全局来讲,从长远来看,农村税费改革将会推进农田水利基本建设的根本性变革,促进农田水利基本建设发生质的飞跃。首先,农村税费改革增强了党和政府在农民中的威信。党和政府的号召将会更加有力,从而为农田水利基本建设的组织和开展奠定牢固的思想基础和群众基础。第二,有利于县、乡两级政府集中财力进行农田水利基本建设。第三,有利于提高农民发展基础设施建设的积极性。农村税费改革减轻了农民的负担,等于增加了农民的收入,提高了农民发展农业生产的积极性,使农民群众有能力把更多的资金投入到包括农田水利在内的生产建设上来。第四,有利于改革农田水利基本建设的体制和机制,促进农田水利基本建设由粗放型向集约型的转变。税费改革后,农民群众将更加注重农田水利基本建设的实效,仅仅依靠行政命令的方法已经不能奏效,农田水利基本建设必须适应社会主义市场经济的要求,实现体制和机制上的转变,从外延的扩张转变到内涵的挖潜上来。因此,推行农村税费改革不是取消“两工”,而是不再对“两工”实行统一规定,提倡采取“一事一议”办水利;不是不要搞农田水利建设,而是农村水利投入机制和组织方式发生了重大变化,只要我们及时调整思路,积极探求农田水利基本建设工作的新路子,农村税费改革不是对农田水利基本建设发展不利,而是对农田水利基本建设长远发展有利。但如不及时转变思路,解决上述新矛盾，积极探索新的途径农田水利基本建设就难以开展。
三、农村税费改革对农田水利基本建设的负面影响
农村税费改革涉及农田水利建设的有关政策得到了一定程度的落实，取得了一些积极成效。但是，总体来看，落实的范围不大，成效有限，存在的问题十分突出：
（一）逐步取消“两工”，导致很多地方农田水利基本建设处于停滞状态。
省里规定农村劳动力每人每年所承担的劳动积累工和劳动义务工，2000年分别不超过13个和7个，2001年分别不超过10个和5个，2002年分别不超过6个和4个，2003年全部取消。从调查情况看，所调查县市在三年过渡期内，都基本执行了政策规定， “两工”全部取消后，由于投工投劳的大幅度减少，财政投入又跟不上，一些地方农田水利基本建设无法开展，处于停滞状态。
（二）一事一议开展面很小，总体上没有落实，搞起来的一事一议又绝大部分突破和违背了政策。
从调研看，南部山区特别是圩区，以及一些经济实力较强，或者村干部作风过硬，或者水利建设需求较迫切的地方，一事一议开展较多。郎溪县幸福乡结合本乡地处圩区、涝灾频繁的实际，发动群众采取一事一议的办法，以资代劳，按照“十年规划、五年计划、三年实施”的步骤重点建设圩堤，已完成了大部分圩堤建设。涡阳县新兴镇为兴建张涧闸，按农业人口每人10元的标准，在全镇范围内分行政村进行一事一议，共筹集资金51万元，满足了工程需要。总体来说，全省一事一议的开展很不理想。议起来的村不到10%，主要问题是不议，议不起来，议而不决，决定的事情难以落实。即使在水利建设异常迫切而重要，一事一议开展较好的郎溪县，一事一议也仍然十分有限，全县11个乡镇只有3个乡镇的部分村（主要是圩区内的）搞了一事一议。该县凌笪乡侯村2002年需要通过一事一议来筹资筹筹劳的农田水利建设共有100多起，但最终议成功的只有7起。有的市县甚至没有成功开展一例一事一议。
开展起来的一事一议，绝大部分突破和违背了政策。一是突破了筹资筹劳的标准上限。政策规定，一事一议所筹资金每人每年筹资额不得超过15元，每个劳动力每年承担劳务的数量不得超过10个标准工作日。但所调查市县绝大部分成功的一事一议突破了上限规定。郎溪县幸福乡以村为单位，在群众自愿的前提下，按田亩数以资代劳，2000年到2002年，每年每亩30元，2003年每亩24元。该县凌笪乡一事一议平均每人每年达40到50元，最多的超过100元。宁国市去年实施“高山引水工程”，农民集资每人超过100元以上，投工超过10个标准工作日。一些地方基层政府为了回避违背政策的政治风险，不得不违背一事一议程序，采取不报批备案的默认办法。二是突破了筹集范围。不少一事一议突破了只限于在村内开展的政策规定，一些地方搞的是一圩一议，一塘一议，一渠一议，淮北地区的一些地方沿袭了以前的“推磨转圈”的办法，把一事一议的范围推广到一个乡镇甚至跨乡镇。三是违背了使用规定。寿县、长丰等地反映，不少地方一事一议筹集到的资金被村干部挪用于还债、垫缴农业税等其它用途，并没有用到议定的事项上。一些仍然存在摊派、强制收费和强行以资代劳建设农村水利的情况，按每人15元和每个工作日10元钱收取，并没有完全走村民会议或村民代表会议的程序。有的地方根本不议筹资筹劳用途，先按每人15元和每个工作日10元钱收上来再说。
（三）基本水费全部取消，但计量水费收取难，农田水利设施的维护管理受到较大影响。
各地普遍反映，基本水费取消后，计量征缴已成为一大难题。目前，全省财务报表实际收取的计量水费只占应收的81%。郎溪县1999年以来水费一分未收，他们反映皖南山区基本如此。水费征收困难，风调雨顺年,农民不需要水,干旱时,农民因欠收而拖欠或不交水费,在行政命令下,电灌站和灌区不得不抽水和放水,使得一些电灌站的职工工资和日常办公费用都无法解决,巢湖等市过去几十年花巨资兴建的排灌站因无力运行和维修，几乎处于瘫痪状态.许多灌溉工程管理单位维持简单的运行都很难，农村水利已陷入收费难、管理难的恶性循环。
（四）应急水利工程建设得到一定程度的开展，但在实施操作上较为困难。
政策规定：遇有特大防洪、抢险、抗旱、森林灭火等紧急任务时，经县以上人民政府批准，可以临时调用农村劳动力。调查表明，这种调用在一些地方是成功的，但很多地方反映，群众难以组织发动，筹资筹劳难。今年淮河防汛抢险中，这个问题进一步暴露出来，抗洪中群众不给钱不出工的现象大量存在。寿县双桥镇大郢村反映，防汛时农民出工要一天100元，全村共支付农民防汛出工工资3万元，全部借债支付。涡阳县今年号召十个乡镇修复加固涡河防洪应急工程和城镇圈堤，大部分乡镇农民不愿出工。该县花沟镇干部说：“从今年两工取消后，叫农民出工就得给钱，后来我们只有动员党员干部、学校教师组织突击队进行施工。”各地反映，今年的水灾给水利设施造成严重损毁，修复和除险加固时间紧迫、任务艰巨，由于地方财力有限，迫切需要农民出资出劳，但一些群众不愿意承担，组织实施难度很大，当前和今后几年灾后水利建设怎么搞成为一个突出问题。
总体上看，全省农村税费改革涉及农村水利建设的有关政策在落实中产生了许多新的矛盾。究其原因主要有以下几个方面：
（一）全部取消“两工”超前于安徽经济发展的实际水平和农田水利基本建设的实际需要。
从安徽的治水实践看，农民始终是水利建设的主体，尤其是水利劳动积累工的利用在农田水利建设中产生了巨大效益，起到了不可替代的作用。据统计，“八五”、“九五”十年间，全省农田水利基本建设总投入中，国家和省地方各级财政的补助平均只占12.8%，其余部分都是农民劳动积累工的投入、乡村公积金的投入或者以工补农的投入， “九五”期间农民投工投劳折资与各级财政的投入比例最高达80：1，这都充分说明农民的投工投劳是安徽农田水利基本建设的主要投入来源。安徽省水利发展“十五”计划的目标中确定：“适应农业和农村经济结构战略性调整，加强农村排灌工程体系建设，不断提高农田水利排灌标准，使全省有效灌溉面积达到4930万亩，节水灌溉面积达到1440万亩，改造中低产田面积750万亩，除涝面积达到3300万亩，沿淮、沿江抽排标准达到5年一遇和10年一遇的标准。”要完成“十五”水利计划任务，并从“八五”和“九五”十年的实践看，每年农田水利兴修总投资在60—70亿元，其中属于基建方面投资大约在10亿元左右，真正属于农建投入在50亿元。而要完成这些任务，需要大幅度地增加投入。就目前安徽的经济状况来看，还无力把建设、管理及维护费用包下来。即使是在我国沿海经济发达地区，其农田水利基本建设也主要依靠农民投入，江苏省现在仍然保留8个劳动积累工，何况安徽是一个经济欠发达的省份。在经济实力尚不足以全部弥补投入缺口的情况下，全部取消两工特别是劳动积累工是超前的，对农田水利基本建设的影响是巨大的，这是各地农村水利举步维艰的根本原因。
（二）一事一议超操作起来难度较大
本来，农民收入有限，加以受粮价下跌影响，农民对农业生产的积极性受挫，因而对农田水利基本建设的热情近些年来一直在滑坡。更重要的，与文化教育、合作医疗、道路交通、改水等公益事业相比，农田水利基本建设项目具有在非灾害情况下不使用、社会效益为主、效益发挥具有季节性、不直接、一次性投资较大等特点，多是长效建设，而农民群众对看不到眼前利益、或与其眼前利益关联不大的农田水利建设工程不愿出资出劳。特别是农村土地承包后，农民分散经营，各自为政，对公益性的基本建设缺乏积极性。有的农民认为取消两工就是取消了他们对发展农村公益事业应尽的义务，干什么都应该政府拿钱，不给钱就不参与。调研中，多数基层干部反映，取消“两工”和一事一议的政策对农民的觉悟估计过高，一些农民在没有眼前的水利建设需要时难以组织起来，而一旦遭受旱涝灾害时又抱怨政府。三是可操作性低。政策规定，一事一议需要本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上户的代表参加，过半数通过；村民代表会议需要有五分之四以上村民代表参加，三分之二以上通过。但是实施中遇到以下问题：其一，农民利益不一致，矛盾复杂。一项水利建设，对不同类型农户来说，受益大小不同。调查发现，纯农户对水利建设积极性较高，一些向二、三产业转移较多的村民对农田水利建设兴趣不大，一些承包地低洼的农户不愿意修建抗旱设施，承包高地的不愿意搞排涝建设，抛荒、外出务工的更不愿意投入。在这种复杂情况下，一个水利项目该不该办，该怎么办，往往闹得不可开交。有的甚至翻历史老帐，纠缠不清，很难达成一致。甚至有的议事会成为村内各种势力互相较劲的场所，开会反而增加矛盾。还有些人不务正业，或故意设障，就难议起来。其二，大部分劳力外出务工。我省是劳动力输出大省，农村许多劳动力成年在外打工，忙于经营，无法顾及村中议事。寿县全县每年劳务输出在24万人上下，大部分农村精壮劳动力外出，村民会议很难召开。其三，程序复杂，耗费时日。如遇农忙时出现紧急水利兴修任务，农民不愿耽搁时间，一事一议的低效率就暴露出来。整体上看，一事一议制度在实施中往往成为一种无约束力、无集中的空泛民主，可操作性很低。其四，没有约束农民执行政策的刚性措施。政策只规定村民应当履行村民会议或者村民代表会议通过的筹资筹劳决定，村民违反本条例规定拒绝承担出资出劳义务的，村民委员会应当进行批评教育，责令其改正，没有明确的刚性措施。调研中，各地反映，农业税、水费和每人15元的筹资都有收不上来的情况，一户不缴，十户攀比，清缴难度很大，一事一议难以落实的现象很普遍，乡村干部仅凭三寸不烂之舌说服教育是解决不了问题的。如此，通过一事一议发展农村公益事业既无压力，也无动力，使一事一议处于可实行好、也可不当一回事的自流状态。一些议起来的地方多数是采取了一些强制办法，不通过乡村强制办法议起来的只是极少数。
（三）取消基本水费、实行计量征缴超前于农田水利设施维护、管理现状和水利部门的工作实际
农田水利设施的维护与管理主要靠水费的征缴。长期以来，全省水费征收不到位，目前，实际征收的水费数量仅占应收水费的50%－60%，只能勉强维持水利部门职工工资和日常办公费用。基本水费取消后，维持水利设施工程的基本运行所需资金大幅度减少，而只征收计量水费从理论上讲十分科学，但实际操作上困难重重。主要原因，一是水利工程不配套，无法计量。二是灌区内种植作物品种不一，收费标准难以统一，计税面积和实际用水面积不符，计量难度太大。三是不能与农业税一并征收，上门收取工作量大。四是风调雨顺年份不用水，灾年农民交不起，水利部门利益受损。五是乡镇大量挪用。六是农民认为多数水利工程是以前他们投资投劳兴建和维护的而不愿意用水交费，甚至恶意拖欠，而对拒不缴费的又没有有效的刚性措施等。
（四）政策设计超前于基层实际，基层干部执行难度大
一是乡村财力缺口大，干部无力、无心搞农田水利建设。农村税费改革后，乡村两级没钱度日，按基层一些干部的说法是“处于瘫痪的边缘”，特别是一些经济薄弱地方根本没钱办事，更奢谈有事可议。寿县双桥镇大郢村近两年新生债务6万元，全部靠借钱完成上面的任务，三年来村干部工资一分未发，干部没有工作积极性。镇里干部反映，象大郢村这样的情况还是稍好的，全镇欠债在30到50万的村是正常的，一半以上村干部不愿意再干了。在这种情况下，乡村干部首先想的是保吃饭、保运转，即使通过一事一议收取的经费也被迫用于还债补缺。二是从组织力量上看，农村税费改革后，不少农村基层组织权威性、凝聚力削弱，组织发动群众工作难度太大，有的地方甚至连村委会选举都需要干部抱票箱挨门挨户求农民投票，干部积极性下降。三是基层干部受限制太多，组织群众搞水利建设手段弱化。水费收取、一事一议、以资代劳等政策在设计上没有从实际出发，对基层干部限制太多，对违反政策的基层干部作出了严格的处罚规定，基层干部没有操作空间，又怕冒加重农民负担、违反政策、引起群众上访、遭到处罚的风险，搞一事一议积极性也不高，往往是议起来就干，议不起来就算。甚至一些村委会把一事一议当作形式，走过场，做样子。
