第四章 农村税费改革对农田水利建设影响的原因分析

一、对客观情况估计过于乐观，政策设计超前

总的来看，在当前和今后一个时期内，农村税费改革涉及农田水利建设的有关政策将严重影响到农田水利基本建设的正常开展，农村水利事业面临着前所未有的严重危机。

(一)投入主体缺位

农民一直是安徽农田水利基本建设投入和建设的主体，国家和地方财政只给予适当补助。调研中，各地反映，取消两工后，农田水利建设投入面临前所未有的危机，存在着要不要建设、谁来建设的问题。

一是从国家看。虽然现在国家对水利投入加大，每年300多亿元，但多是用于大江大河的治理，用于农村水利的很少。过去国家每年使用劳动积累工达70多亿个工作日，按以前的物价水平折合人民币约700多亿元，国家现在和将来一个时期内都不可能每年拿出这么多钱用于农村水利。即使农村税费改革后，国家及各级财政不断加大转移支付，但远远不能弥补取消两工留下的投入缺口。如今年淠史杭灌区工程续建改造，国家将投入大量资金，但资金的投向只是用于支渠以上的配套建设，其余土方工程和支渠以下工程均难顾及。

二是从地方财政看。安徽省是欠发达省份，各级地方财政都十分紧张，特别是农村税费改革后，县乡两级可用财力大大削减，不少地方财政只能维持在保吃饭、保基本运转的层次上，我省不少市县只能发几项基本工资，实在难以拿出更多的资金用于农田水利建设。宁国市在全省是财政情况较好的县级市，财政收入曾连续几年居全省首位。即使是这样一个市，财政投入资金对农村水利建设的实际需求来说仍然是杯水车薪。2002年，该市财政用于农村水利建设的资金是80万，而全市农田水利设施每年仅只维护不发展所需资金就至少在1000万以上。根据我省地方财力状况，指望县乡两级投资办农田水利在绝大多数地方是不可能的。

三是从农民来看。即使用足政策所规定的筹资筹劳上限，通过一事一议所能筹集的资金和劳务远远不能满足农田水利建设建设的需求。以绩溪县为例，“十五”期间全县农田水利基本建设平均每年需要资金3000－4000万元、投工110－120万个，而全县农业人口15万人，农村劳动力6万多人，若按一事一议政策上限，每年只能筹集资金225万元、投劳60多万个，资金和劳动力都有相当大的缺口，而且还只能用于村内工程，更不要说通过一事一议所能筹集的资金和劳务还要用于植树造林、修建和维护村级道路等其它公益事业。一些地方反映，由于一事一议筹集的的资金能用于农田水利建设的微乎其微，导致一些工程土方任务完成后，配套无资金，干好的工程被毁坏的不泛其例。

从全省看，目前，仍有1600万亩土地没有灌排设施，防洪除涝标准普遍只有3到5年一遇，有近2000万亩灌溉保证率较低，遇大旱年灌溉没有保证，还有3000多万亩土地处于洪水威胁之下；全省还有2万平方公里公顷水土流失面积亟待治理。而且，全省农业产业结构战略调整的深入推进，对农田水利基本设施建设提出了更高的要求。因此，全省“十五”计划对农田水利基本建设制定了明确的、更高的目标任务。完成这些目标任务，全省尚需 亿元投入，加上现有的100多万处农田水利基础设施要维持正常运行（包括清淤、维修及正常损坏修复等），全省每年至少需45亿元投入。而目前各级财政投入农田水利基本建设上资金只有5亿元。一直以来，全省在这方面的投入主要依靠农民自力更生投工投劳。农村税费改革后，如此巨大的投入缺口无法弥补，势必会影响农田水利基本建设的正常运行。更奢谈发展。

(二)组织手段弱化

建国以来农田水利基本建设的实践证明，劳动积累工政策的实施是组织农民投入公益事业的有效形式。两工取消后，组织农民进行水利建设的手段大大弱化了。一是村内农田水利建设组织渠道唯一而不可行。两工取消后，组织农民投工没有了政策依靠，唯一的渠道是一事一议，而一事一议的可操作性很差，有的地方即使做了大量动员工作也达不到预期效果，每年的农田水利建设日趋萧条。二是跨村的水利建设无法开展。农村水利面大量广，需要统一规划，综合治理。而且，大部分农田水利工程是跨村、跨乡的。据濉溪县统计，该县的农田水利工程50%跨村，30%跨乡，10%跨县，不跨村的只有10%。过去对跨乡跨村的引水工程、联圩工程、小流域治理、小水库、塘坝及人畜饮水骨干工程的兴建，大多是靠政府组织以乡会战、推磨转圈、轮流坐庄、先后受益的形式来完成。取消两工后，一事一议的范畴仅局限在一个村内，一寸不通，万丈无功，跨村工程无法实施。这一“统”的功能大大削弱，团结治水的有效形式受到极大影响，原来政府组织领导水利建设的职能受到了前所未有的挑战。

二、制度设计不配套，产生机制缺陷

一是管理上投入匮乏。几十年来，在党和政府的领导下，农民投入大量的人力物力大搞农田水利基本建设，形成了网络健全的一大批农村水利基础设施。农村税费改革前，这些设施都是在灌区和乡镇水利站的指导下，运用部分劳动积累工，实行专群结合的办法进行管理的，保障了工程的正常运行和效益的发挥。取消两工后，国家和地方财政不可能完全负担面大量广的农村水利工程运行维护管理经费，必然对农村水利设施的管理造成较大的影响。一事一议更谈不上解决维护管理方面的问题。二是基层水利队伍建设受到影响。农村水利建设主要在基层，水利兴修工程的规划、放样、工程质量的掌握等大量工作主要靠基层水利员来完成。而税费改革的有关配套措施中，要求对现有乡镇机构和财政负担人员进行清理，这对本来乡镇水利人员不足状况，无疑又是一次冲击。在税费改革前，全省每个乡镇都设有水利站，有水利员3--8个不等。在机构改革后，没有水利站、也没有专职水利员的乡镇，没有水利站、只有一名专职的水利员的乡镇，能保留水利站、但只有2-4专职水利员的乡镇各占三分之一。由于人员工资低且没有保障，导致已有的基层水利队伍不稳，水利员的工作积极性受到挫伤。加之，不少地方大多数水利员被乡镇安排为包村干部，使原来承担的基层水利专管职能相对弱化，无充足的精力和时间投入到量大面广事繁的面上工程管理，影响了基层水利服务站作用的正常发挥，一些地方水利工程基本处于无序状态。

“水多、水少、水脏”的问题，一直是制约安徽经济社会发展的重要因素。安徽最大的省情就是水情。多年来，有着光荣治水传统的安徽人民视治水为己任，前赴后继进行了艰苦卓绝的治水斗争，取得了伟大辉煌的治水业绩。今年淮河大水没有造成太大的灾害损失，得益于以前的建设成果。税费改革后，由于投入、组织、管理力度的严重弱化，农田水利基本建设面临着严峻形势，相当一部分地方已出现滑坡态势。这是继八十年代前期由于家庭承包分散经营导致农村水利严重滑坡后农田水利基本建设面临的第二次重大危机。如果按目前状况发展下去，农田水利设施必将严重受创，将直接威胁到安徽省的粮食安全、生态安全和社会稳定.