第五章 加强农田水利基本建设的对策与建议

一、形成新的意识形态，适应新形势下的农田水利建设的新要求

国家进行农村税费改革，目的是根据社会主义市场经济发展和推进农村民主法制建设的要求，建立规范的农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层组织，促进农村经济的健康发展和农村社会长期稳定。这与农田水利基本建设在目标和任务上是完全一致的。但当前的事实是，农村税费改革的有关政策和农田水利基本建设已发生了诸多矛盾，其中有政策设计过程中的逐步完善问题，也有思想认识问题。为此，首先要从思想上统一认识，正确理解和处理好农村税费改革与农田水利基本建设的关系。

(一)正确理解和处理好维护农民眼前利益和实现农民长远利益、根本利益的关系。

“三个代表”重要思想的最终落脚点是代表最广大人民群众的根本利益。农村税费改革较大幅度地减轻了农民负担，深受广大人民群众的拥护和支持，这也是改革得以顺利推进的根本原因。从调查情况看，各地对农村税费改革的总体方向是完全赞成的。但改革涉及农田水利基本建设的一些政策，在实际执行中，并不能按其设计初衷很好地代表广大农民群众的长远利益、根本利益。

一是劳动积累工的全部取消不符合农民兴建农田水利、发展农业生产的长远利益。十一届三中全会后，实行了家庭联产承包责任制，农村生产力得到极大的解放和发展，但是一家一户的分散经营使水利等基础设施建设缺少了集中起来的集体力量，农村水利在八十年代前期一度出现严重滑坡。为此，中央1986年1号文件首次提出：“建立必要的劳动积累制度，完善互助互利、协作兴办农田建设的办法。”此后，于1991年以国务院《农民承担费用与劳务管理条例》把劳动积累工制度进一步具体化，于1993年以法律的形式对劳动积累工的使用作了规定。多年来的实践证明，劳动积累制度的实行，增加了农村水利建设的投入，发展了农村水利设施，改善了农业生产条件，促进了农村经济的发展，是农民通过劳动为自己改善生产条件、增加积累的有效途径，完全符合我国国情。从我省看，广大农村地区目前财力有限，但劳动力过剩，利用农闲季节，组织剩余劳动力以劳动积累工形式，投入农田水利建设，既减轻了财政负担，又加强了农村水利基础设施建设，有利于农业的发展和农民增收，农民也接受，既切实可行，又是一个难得的历史机遇。调研中，各地反映，农民对运用劳动积累工搞水利建设是拥护的，他们反对的是劳动积累工的不规范使用即挪用、滥用、乱用或强迫以资代劳，因此主要的问题是对劳动积累工的使用方向、使用额度和以资代劳进行规范，一刀切地取消劳动积累工是不现实的，已经对农田水利基本造成了很大的投入缺口。涉农政策如果不是充分调动农民发挥自身积极性和劳动生产潜力而是相反，那么，客观上来说，这项政策是违背农民群众的根本利益的，是不符合“三个有利于”和“三个代表”重要思想的本质要求的，是不符合农村生产力发展的实际的。从调研的情况看，一些搞了一些超限筹劳、以资代劳兴建农村水利的地方，农田水利建设普遍呈现出较好的态势。而完全按有关政策办事的地方，农田水利建设没有开展好，本来不该淹的淹了，不该旱的旱了，从根本上讲，这是没有真正代表好、维护好农民利益。

二是仅靠一事一议兴办农田水利基本建设不符合农民的根本利益。实践告诉我们，政策必须与现实生产力、经济现状、政治体制相适应，拖后或超前都会形成一定的负面影响。一项制度如果不能在实践中得到广泛的落实，那么，就应该从制度的设计上找原因。一事一议的本质是通过民主的办法依靠农民群众的集体力量兴办农村公益事业，其理论内核是正确的，但由于农民的觉悟尚未达到完全能够通过行使自己的民主权利而谋求自身利益最大化的程度，在追求眼前利益和长远利益之间，他们还需要党和政府的正确引导和组织。特别是水利建设是长效建设，完全依靠群众自发行动有着极大的难度。把农田水利建设的重大任务完全交给一种目前还行之无效的宽泛民主，也不是对农民负责、对历史负责的办法。从调研的情况看，一事一议制度不完全符合当前安徽的省情实际，不完全符合当前农村水利建设的实际，不完全符合当前农民素质和觉悟的实际，因而，也不完全符合农民发展自身根本利益、长远利益的需要。

(二)正确理解和处理增加农业生产性投入和加重农民负担的关系。

农田水利基本建设的目的是改善农村的生产和生活条件，是属于生产性投入范畴。农民负担的根源是一些不合理的“乱收费、乱集资、乱罚款和摊派”，而不是因为组织农民利用农闲季节搞农田水利基本建设造成的，因此这么多年在农民上访中没有一件是因为组织农民搞水利兴修来上访，反倒有农民认为乡镇政府组织农民水利兴修不得力而上访。当然，一些地方在劳动积累工的使用过程中，存在着擅自增加限额、扩大使用方向、以资代劳、增加农民负担的问题，但应该承认，完全取消两工在政策设计动因上有因农民负担加重而株连两工政策的因素，从根本上说，也是没有把适度增加农业生产性投入和增加农民负担区别开来。因此，应正确处理好减轻农民负担与增加农村基础设施建设的“加、减”关系。

(三)正确理解和处理适度建设和农民休养生息的关系。

发展才是硬道理。目前我国的经济社会发展还处在社会主义初级阶段，要实现全面建设小康社会的奋斗目标，农村是重点；农村小康建设中，发展经济是核心；而水利是农业的命脉，要使农业和农村经济得到持续快速健康发展，必须进一步加强农田水利基本建设。特别对安徽这样一个欠发达、小康建设差距较大的农民大省、农业大省来说，尤为重要，尤其需要继续大力发扬自力更生、艰苦奋斗的作风。因此，我们不能因为一味强调让农民休养生息而忽视了农业的发展。在这方面安徽是吃过苦头的。在1978年农村实行联产承包责任制后，安徽一些地方在执行中央1978（62）号文件“一定要鼓足干劲，一定要讲究实效，一定要量力而行，适当节制”的精神理解不够全面，一讲量力而行，只强调休养生息，不讲尽力而为、艰苦奋斗，不愿大搞水利建设，领导不重视水利、农民不愿意搞水利现象较为普遍，所以开工的时间迟，上工人数少，完成任务差。1979年度完成的兴修任务只有前四年平均值的三分之一，1980年有2/3的县没有很好开展起来，其中有20%的县基本上没有行动；1981年由于投工投劳数量的减少，全省的兴修规模和完成的任务是1970年以来的最低谷，导致我省农村一大批小型农田水利设施被毁坏，效益大幅度滑坡。从1980—1986年，全省尤其是淮北地区的有效灌溉面积大幅度下降，淮北地区在1981年有效灌溉面积为1265万亩，到1986年只有775万亩，五年期间仅有效灌溉面积就减少490万亩，减少38.8%。所以在这次税费改革中我们再也不能犯从前的错误，给安徽的农田水利带来巨大损失。

处理好农村税费改革和农田水利基本建设的落脚点在于从农民的根本利益出发，坚持农民在农田水利基本建设中的主体地位，鼓励和组织农民投资投劳建设农村水利，这是安徽的治水实践的根本经验，是安徽省新形势下加强农村水利建设的现实需要，也是农民发展自身根本利益的愿望。

(四)建立灾害风险机制，做到以丰补歉

为了避免当出现突发性水旱灾害后，按照“上限控制”的原则，当年难以完成水毁修复任务，有些地方正在尝试集中一部分“两工”和资金跨年度使用，或作为贮备或提前支取，以应急需，做到当年工程力争当年完成，当年受益。同时建立帐册，逐年找平，保持在一定时期内的总量平衡。对于当年没有开工的地方，也可将积累工结转到下一年度使用。

(五) 大力推进水利现代化，向科技要效益
　　一是加强水利科技工作。贯彻《安徽省水利厅增加科技投入办法》，落实水利科技发展（推广）专项资金，不断完善多元化水利科技投入体系。二是加快水利信息化建设。全力做好国家防汛抗旱指挥系统一期工程建设，做好省防汛抗旱指挥中心网络的续建工作；加快淮干防汛通信工程建设进度，确保汛前基本建成并及时发挥效益；抓紧建设省市间的会议系统，为重大决策会商提供条件；抓紧建设重要工程的监控系统，随时掌握工程运行情况，努力为科学调度决策服务。以水利信息化为依托，不断提高水利建设与管理工作的科技含量，大力推进水利现代化，提高水利效益。