二、利用混合经济形式，探讨农村水利工程产权及管理制度创新
产权关系是制度安排的核心，产权清晰是动员投资主体参加投资的前提条件，根据我国农村水利建设、使用、维护和管理的现实情况以及十六届三中全会关于发展以股份制为主要形式的混合经济精神，对农村水利工程的产权制度也要进行适当的改革，以促进农村水利建设的健康发展。
建国50多年来，安徽兴建了一大批小型水利工程，这些基本上是国家补助、群众投劳兴建的。目前普遍存在着投入难、运行难和管理难的“三难”现象，导致一些工程年久失修、设备闲置报废，工程毁坏严重，不能发挥应有的工程效益。税费改革后，这种现象更为突出。为了改变这种现象，对效益型的，如供水、发电、机井及部分库、塘等小型水利工程进行产权改革，也是充分发挥工程效益，弥补工程管理不好、投入不足的一种行之有效的补充途径，即按照市场经济规律，通过拍卖、租赁、承包和股份合作等多种形式，明确小型水利工程的所有权，放开建设权，搞活经营权；对一些新建工程，按照“谁投资、谁经营、谁管理、谁受益”的原则，鼓励个人或联户参与水利工程建设，调动农村集体经济组织和农民群众建设和经营小型水利工程设施的积极性，促使小型水利工程的建设和经营走上以存量换增量、卖旧建新、良性运行、滚动发展的健康道路。这样有利于减轻集体经济压力，也有利于减少水事矛盾和水事纠纷；对于大中型灌区也可以试行农民用水户协会方式，让农民直接参与用水管理和工程的维修养护、更新改造，促进大中型灌区的良性运行。
在做好小型水利工程产权改革的同时，要积极探索利用外资、发行水利债券以及合资、独资、股份制合作等多种形式兴办小型农田水利、供水、水电工程的途径。对效益明显、受益范围明确的工程要大胆支持和鼓励个体、联户、法人单位去投资兴建，做到自办自有、自建自管自受益，真正达到合理开发、优化配置和永续利用水资源的目的。各级政府应从政策、信贷、税收、土地征用等各个环节去给予更多地支持。
（一） 现有小型水利工程的管理制度改革
作为水利工程管理单位,要进一步为农业生产和广大农民群众的利益,确保水利工程的正常运行与管理,适应农村税费改革的需要,促进水利产业的良性循环。必须作好以下工作：
（1）改革供水体制,实行分级分片管理。目前,我省水利工程主要采取由水库管理单位统一管理的体制,即水管单位既要负责水库枢纽工程的蓄保水管理和安全管理,又要负责灌区渠系工程和供水管理,也就是采取从农户需要灌溉用水开始,到抗旱保苗农作物收获为止的一条龙服务办法,到了冬春则由保证蓄水、供水转为维修治理阶段。这样,造成管理单位任务重、管理范围大、战线长、管理人员多、资金投入缺口大,供用水关系紧张且矛盾突出,水费征收特别困难等现象。为了解决这些直接关系到水利工程生存和发展的矛盾和问题,结合中央在农村实行税费改革的政策要求,应当抓住这一大好时机,理顺农村水利管理体制,改革水利工程的管理办法,将水库枢纽工程管理与受益灌区运行管理分离,水费特别是农业水费由目前政府征收改为灌区受益农户自行交纳和收取。具体操作方法就是改变原有供用水体制及关系,按照市、县、乡(镇)、村分级管理的原则,重新建立健全水利枢纽工程管理机构和受益灌区管理委员会或用水协会,使供水用水管理体制彻底分离,明确供用水各方的责、权、义。实行分离管理后,水利枢纽工程管理单位今后的主要职责,是负责主体工程的蓄水、保水、防洪安全、工程维护以及多种经营等;灌区管理委员会或用水协会的职责,是按照“一事一议”的原则负责渠系工程的维修、保养、整治以及新扩建水利配套设施,搞好与水库枢纽工程管理单位的供用水协调以及本受益片区农业水费的征收、解交和使用等工作。灌区管理委员会或用水协会,可以根据灌区规模大小,设立专职或兼职渠系工程管理机构,配置管理人员。管理人员的经费来源,主要是受益农户缴纳的农业水费。
（2）工程建设和灌区管理委员会实行水利枢纽工程与灌区渠系配套工程分离管理后,水利工程的建设、维护、新建、扩建或改造,可按照县、乡(镇)、村三级负责的原则进行。县级以上的经费主要用于水利枢纽工程和特别重要或投资较大的水利设施。如大坝、渡槽、隧洞等重要控制性建筑物的维修、整治以及新改扩建项目。乡(镇)级财政主要用于所辖枢纽工程和渠系工程的维修、整治以及新改扩建项目。村级和村级以下工程,由受益村社农户按照“一事一议”的原则,自行负责有关工程的维修、整治以及新改扩建项目工程。水利工程实行分离管理后,除村以下工程由村民委员会自主选择和确定水利工程管理模式和方法外,县、乡(镇)管理的水利工程,必须建立灌区管理委员会或用水协会。灌区管理委员会或用水协会原则上应当按照行政区划由乡(镇) 村建立;跨乡(镇)工程,由各乡(镇)人民政府组织受益村社建立;跨村的,由当地人民政府召集受益村社农户,按照渠系走向组织并建立。灌区管理委员会成员任期最好与村级领导班子成员一致。灌区管理委员会成立后,应当结合本灌区实际,制定出有一定约束力的有关工程运行管理、维护、财务、水费征收等各项制度和办法,并以乡规民约形式固定下来。
（3）明确体制,精减人员,统一核编改革水利工程的供用水体制,实行枢纽工程管理单位与灌区渠系配套工程分离管理后,为了确保水利枢纽工程的安全,充分发挥水利工程的效益,促进水利产业的发展,县和乡(镇)管理的水利工程管理单位,要根据其工程规模、地理位置等因素,重新建立健全枢纽工程管理机构,重新确定管理单位职责,重新确定和设置管理人员编制和名额。其具体操作为:凡属县管枢纽工程管理单位,建议由县编委下达正式事业单位编制,核定管理人员名额,经费收支纳入县级财政预算内,实行事业单位企业化管理。凡属乡(镇)管理的水利枢纽管理单位,由当地人民政府纳入本级财政预算内管理,按照事业单位对待,实行独立核算、自负盈亏的企业化管理。村级以下管理的水库工程、石河堰、山平塘,由受益村民委员会商受益村社村民意见后,自行确定和选择管理机构和管理方法。在此基础上,由于原有管理模式和方法的影响,原有管理单位人员较多,在实行分离管理后,对现有水管单位人员实行精减和重新招聘,打破终身制和改革用工制度。对被精减人员,要按照目前水管单位现有经济实力,由水管单位进行辞退,按被辞退人员工作年限并参照国家有关政策规定,一次性或分年度付给辞退费,防止遗留问题和后遗症的发生
(4)逐步建立用户参与管理的民主管理体制
农田水利工程投入主要由国家、农民集资及投工投劳等方式，名义上是国家所有，但实际上由于产权不明，造成责权不清，实际上农民的筹资及投工投劳是农田水利工程的投入主体，但农民真正主人身份并未得到确认，农民不参与管理，期望国家投入资金进行工程的维护与更新，而国家投入财力有限，造成农田水利工程效益逐年衰减直至不能发挥效益，而从农民角度来说，农民认为他们既集资，又投劳，因而用水不交水费或水费标准很低，使农田水利工程难以维持。
随着我国农村改革的不断深入，传统的灌排区管理体制和运行体制已不能适应社会主义市场经济的需要，目前，由于水没有作为商品，农业灌溉事业持续发展面临困境，农田水利工程建设与管理难以为继，这一切已严重影响了农业生产和社会经济的发展，必须对现行农田水利管理体制进行改革。因此，建立符合社会主义市场经济体制要求的自主经营、自我管理、独立核算的供水，用水管水的一利新型农业灌溉管理模式也应运而生。
SIDD即农户自主管理灌排区，让农民自建、自管、自营、自主，它的基本模式为“供水机构（供水公司）+用水者协会+用水户”，用水者协会是用水户自己的管理水组织，根据农户筹资投劳数量，由农户自主选举产生，负责管理田间小型农田水利工程的管理使用和维护，制定用水计划，负责与供水机构签订供水合同，平衡会员间利益，制定工程运行维护计划、用工计划和集资计划，负责收缴水费等工作，它较好地解决了工程产权不清，建管脱节，管用分离及农民的认同与接受程度等问题，因此建立SIDD是农村税费改革后面上小型水利工程建设和管理值得试行和推广的一种新型管理模型。
（二）新建水利工程的制度创新
1、加快政府支持农业方式的政策调整
《WTO农业协议》国内农业支持措施分为两类：不要求做削减承诺的“绿箱政策”（Green Box Policies），要求做削减和约束承诺的“黄箱政策”（Amber Policies）。前者用来描述不需要做出减让承诺的国内支持政策，这些政策对贸易只产生极小的影响。主要包括：一般性政府服务（如农业科研、病虫害控制、培训、推广与咨询服务、检疫、市场促销、基础设施服务等），食物安全目的的公共储备国内食品援助，与生产不挂钩的收入支持，自然灾害救济支付，通过投资提供的结构调整计划，地区援助计划，通过生产休耕计划提供的结构调整援助，通过资源休闲计划提供的结构调整援助，环境规划计划。后者指那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策。这类政策包括：价格支持，营销贷款，牲畜数量补贴，面积补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，某些有补贴的贷款计划。黄箱政策以1986～1988年为基期，具体操作上设置了综合支持量（AMS）上限、“微量允许标准”（deminimis）、“蓝箱政策”（Blue Box Policies）、对发展中国家的“特殊和差别待遇”（Special and Differential Treatment）等规定。
中国政府已承诺将来在农业支持上的所有政府支出保证符WTO关于绿箱和黄箱的有关政策规定。强化国内对农业的支持，必须把支持政策纳入WTO框架之内，借鉴国际上的通行做法，严格按照我国的承诺，充分利用农业协议的条款，实施并强化对农业的支持。根据WTO规则和我国农业长远发展的需要，农业支持政策调整的趋势包括以下几个方面：
（1）农业支持力度要加大，特别是补贴要增加。从总体上来看，我国对农村的公共支出大大小于对城市公共支出。按照WTO国内支持总量（AMS），发展中国家“黄箱政策”范围内所有对农业生产的补贴，减让的临界点为基期1986～1988年平均年农业生产总值的10%。我国约为485亿元人民币（约57亿美元），这个数字是发展中国家的最低水平，更是大大低于发达国家的同期水平，如美国为191亿美元，日本为283亿美元。即使如此，我国目前“黄箱政策”补贴还远远没有达到基期水平。据测算，1996～1998年中国特定农产品ＡＭＳ年均为－252亿元。这说明，我国农业国内支持在“黄箱政策”范围内，仍有一定的补贴空间，在现有支持水平的基础上，对粮食、棉花的价格等补贴可增加617.5亿元。
（2）农业支持力度要加大，但是支持方式要相应调整。虽然加入ＷＴＯ后，“黄箱政策”补贴还可以增加，但今后的方向主要是充分利用“绿箱政策”。从ＷＴＯ成员国的实践来看，“绿箱政策”支持在整个农业支持中占有重要的地位。到1995年，美国和欧盟“绿箱政策”支持占整个农业支持水平已达76%。各国均力图将各类农业支持纳入“绿箱”范围。这与“绿箱政策”支持范围非常广泛，且不受限制是密不可分的。农业科研、病虫害控制、技术推广、基础设施建设、粮食安全储备、农业结构调整、环境保护、扶贫等，都属于“绿箱政策”支持范围。农业“绿箱政策”的补贴，将更多地用于强化农业基础地位，改善农业发展条件，加强农田水利设施、大江大河治理，科研投入，防灾减灾，气象服务等基础设施建设。
（3）改进农业补贴方式。首先是变暗补为明补，减少对间接、中间环节的补贴，直接补贴农产品的生产者。其次要更多利用政策性金融信贷投入，通过农业政策性金融以贴息的方式向农业提供短期或长期贷款。第三，建立健全农业补贴的政策法规，使财政对农业的补贴成为一项长期和稳定的制度。强化农业支持政策要两手抓，一手抓加大粮食流通领域的市场化改革，深化农业市场化，一手抓增加基础设施等准公共物品的供给，包括科技、环保、水利建设和农村义务教育。继续开展农田水利为重点的农业基础设施建设，增加农田灌溉面积，推广节水灌溉，改造中低产田，建设商品粮基地。
农田水利建设是农业的基础服务部门之一，其绝大部分内容可以纳入WTO“绿箱政策”的支持范围。农田水利建设，如农田灌溉与排水，水土保持，中低产地改良等措施，属于WTO农业协议中的“一般服务”范围，属于政府对农业基础设施服务的支持。另外，农业环境和生态农业建设也属于WTO“绿箱政策”范围，水利系统实施的生态农业、节水农业、农村生态政治等措施，同样可以纳入WTO允许的范围内。
国务院发展研究中心对1996～1998年中国农业支持与补贴的分类测算表明，对农业的“一般服务”补贴占“绿箱政策”补贴的52%，是农业支持政策的主体，平均每年为785.6亿元，其中农业基础设施支持比重最大，为485.9亿元，农业技术推广和咨询服务支持水平为62.5亿元，农业培训服务为2.1亿元，农业科研为40.58亿元，病虫害控制为21.32亿元；其次是粮食安全储备支出，年平均为383.78亿元，占绿箱支持水平的25.3%；对农业环境和生态农业建设的支持为53.45亿元，占绿箱支持水平的3.5%。农田水利建设纳入上述农业基础设施服务、农业环境和生态农业建设的支持范围内，既符合WTO规则，也是全世界的通行惯例。
对农业灌溉的支持属于对农业生产资料的投入补贴。这种支持并不是直接补贴水费，而主要是各级政府直接投资兴建水利工程和设施，因而主要是一种“间接补贴”，这种补贴方式符合国际惯例。即使是对水价的直接补贴，由于水价占生产成本比例很小，一般位于种子和化肥之后，因而对水价的补贴对农产品贸易的扭曲可能很小。目前还没有发现由于农业灌溉补贴引发WTO成员国的争端。
2、进一步完善农田水利建设体制
按照我国《水利产业政策》的规定，农田灌排骨干工程属甲类项目，主要由各级政府通过政策性资金建设，其维护运行管理费用也由几个财政预算支付。地方农田灌溉、中低产田改造、节水灌溉等工程设施采取多方联合投资的办法，由农民投资投劳及地方政府预算内资金、低息或贴息贷款、农业综合开发资金、以工补农资金、以工代赈资金等多渠道统筹安排。无论是从农田水利建设体制，还是用水体制来看，随着市场经济改革的深入进行和政府职能的转变，我国的农田水利在逐渐和国际通行做法接轨。例如在美国，农田灌溉工程、农村供水工程一般是联邦政府赠款50%，其余50%由地方负责，由税收支出或政府担保优惠贷款，灌溉骨干工程的田间工程由农户自建、自管、自用、自有，政府给予适当补助，灌区的运行管理及维修经费一般由水费获得，但灌区的管理单位为非营利的事业单位。再比如日本，农业生产基础设施整治根据受益规模，分为国营、县营、区营三种，国营项目由农林水产省直接负责实施，县营项目由都道府县实施，国营事业的建设费用75%由国家和县级政府补贴，国营灌溉事业国家出资建成后，由农民支付运行、维护费用，资本金剩余部分由农户以低息长期贷款方式偿还。
但在际操作中尚存在一些问题，建设和运营机制迫切需要进一步改进，这是国民经济和农业发展的现实要求，也是市场经济转型的客观需要。有鉴于此，以下对农村水利建设和运营体制转变提出两点对策建议。
(1)．实行补贴转换
从“黄箱政策”补贴转向“绿箱政策”补贴，增加农村水利事业的财政投入。虽然我国在“黄箱政策”方面尚有不少空间，但从农产品的价格补贴和生产资料的价差补贴转向“绿箱政策”补贴，将是今后政府补贴支出的趋势。增加农村水利事业的财政补贴，是今后“绿箱政策”操作的重要组成部分。
(2)．更多地运用政策性信贷资金支持农村水利建设
由于各级政府面临的财政预算压力较大，直接财政投资力度有限，对农业政策性金融支持是更为现实的选择，今后可以更多地通过农业政策性金融以贴息的方式支持农田水利建设。在操作上，农业政策性金融要与商业性金融分开，由政策性银行来运作，在贷款利率、贷款期限、贷款额度和贷款条件等方面采取优惠措施。
3、进一步加大农田水利基本建设的投资力度
国务院在《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》中明确：“今后，凡属于沿长江、黄河、松花江、辽河、淮河、洞庭湖、鄱阳湖、太湖等大江大河大湖地区，进行大中型水利基础设施修建和维护，所需资金应在国家和省级基本建设投资计划中予以重点保证；农村小型农田水利建设项目，应从地方基本建设计划中安排资金。”从实际看，国家用于农村水利建设的投入很少，在地方财政紧张的情况下，国家要适当调整水利建设投入方向，加大对农村水利的投入，特别要对中西部地区、农业大省的农田水利基本建设实行政策倾斜。
省一级应该根据国家精神，制定具体的实施细则。根据安徽的实际情况，在实施细则中，应该规定跨县的农田水利工程可以列入省级基本建设中去，所需经费，由省级基建投资解决；对于跨乡的农田水利工程可列入县级基建投资中，省级基建投资给予适当补助，对于这些工程的投资，考虑到县级财政的实际，省级和县级各占一半；对于跨村的水利工程，主要依靠县乡两级政府组织工程受益的农民群众出工出劳，财政给予适当补助。对于村内的水利工程全部由受益的农民群众自筹资金、自行修建。
国家、省级、市县乡、三级财政投入比例应在50%、30%、20%（不包括农民投工投劳）比较合适。即国家每年对安徽农田水利基本建设的投入应在10亿元左右，并应随着国民经济的增长而同比例的增长，如果是灾年，还要根据实际的需要，增加对农田水利的投入。
在税费改革中同时也明确了乡统筹经费开支的五项事业支出纳入乡镇财政预算管理，除保证基层组织的正常运转外，将有一定比例用于公益事业和基础设施建设，所以农田水利工程建设应积极争取这部分资金支持。各级金融机构应按照国家信贷政策，积极组织信贷资金支持水利工程建设。水利部门也可以从基建投资和农田水利事业费中，安排一定比例的资金，用于信贷贴息，发展节水灌溉，改造大中型灌区，发展水利经济。尤其是国家安排的各项支农项目，包括农业综合开发、粮食自给工程、扶贫资金、粮棉基地建设等，都应重点向农田水利建设倾斜，按照水利规划付诸实施。
4科学规划，重兴修质量，突出工程实效。
全省上下认真总结新中国成立50多年来，特别是党中央、国务院做出《关于进一步加强农田水利基本建设的决定》10多年来水利工程建设、经营、管理方面的经验、教训，坚持可持续发展战略，以合理开发利用水土资源和满足社会、经济、生态环境协调发展为总目标，进一步理清治水思路，认真修订完善“十五”农田水利基本建设计划和2015年水利发展规划。并分专项制定了全省农村饮水解困工程规划、发展节水灌溉规划、小型水库除险加固规划、水土保持规划等，这些规划都在实际工作中发挥了宏观指导和科学决策的重要作用。另外，在省级区域规划的基础上，各地也因地制宜地制订了详细的阶段性发展规划，内容更加具体丰富，从而有力地保证了水利兴修的质量和效益。各地都把效益放在首位，充分考虑人、财、物的实际和可能，坚决摒弃一切不切实际的形式主义和盲目蛮干行为，不搞“花架子”和劳民伤财的无效工程，坚持科学规划，将水利规划、计划和农民的意愿紧密结合起来，选准项目，求实求真，把有限的投工投劳用在刀刃上。紧紧围绕农业结构调整，安排落实农田水利建设项目，做到以效益定项目，以项目定投工、投资。树立质量第一的宗旨，加强检查监督和技术指导。认真处理质量与进度的关系，坚决反对不求质量的高速度、虚进度。坚持巡回督查，建立严格的竣工验收制度，严把工程质量关。
