三、弥补农村税费改革的制度缺陷，促进农田水利的健康发展

（一）实行综合配套改革，全方位减轻农民负担

　在进行农村税费改革前，农民负担归结起来主要有两类：一是“三提五统”，即村级三项提留（公积金、公益金、管理费）和乡级五项统筹（现役军人家属优抚费、民兵训练费、乡村道路维护费、计划生育统筹费、教育附加费）。二是需要出钱、出物、出劳力的负担，主要包括畜禽防疫费、人工降雨费等共同生产费；农业税、特产税、屠宰税等税收；建校、修路、架电、兴修水利集资、出物和劳力投入等事项。2001年，农民人均负担为90元左右。所以，许多人在探讨减轻农民负担问题时，把思路定位在改革农村税费制度上，主张通过税费改革制止农村乱收费以减轻农民负担。2002年湖北省采取了“三取消”（取消乡统筹、农村教育集资等行政事业性收费，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工）、“两调整”（即调整农业税政策，调整农业特产税政策）和“一改革”（即改革村提留征收办法）。这一重大改革措施的实行，使农民比改革前人均每年少交税费四五十元，总体减负60％左右。
　　虽然实行税费改革后，农民负担大幅下降，但是由于一些配套措施不健全，农民负担过重问题尚未从根本上得到解决。我国目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的21％，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％，平均每68个农民就要养活一名干部。与此同时，向城市居民倾斜的户籍制度、就业制度以及分配制度和分配政策，使农民继续受到歧视性“非国民待遇”，使农民的相对收入水平进一步下降。造成农民负担过重的因素是多方面的，但乡镇机构臃肿、人员超编，无疑是其中一个关键性因素。目前乡镇内设站所林立，农机站、农技站、水利站、林业站、畜牧兽医站、教管站、广播电视站、文化站、村建站、经管站、财政所、民政所、司法所、计生站、劳管所、土管所、渔政所应有就有。另外，上级政府有关部门在乡镇派出的工作机构还有派出所、法庭、工商所、税务所、公路段、交通管理站等。所谓“配套”是指在减免农业税的同时，要考虑到如何解决县乡一级财政困境问题。“分灶吃饭”和“层层包干”式财税体制的建立及“分税制”改革，进一步助长了乡镇政府增加财政收入的冲动。五年内逐步取消农业税，乡镇财政收入在财政转移支付的情况下总额必然减少，造成收支矛盾加剧，差额最终将转嫁到农民身上。即使实行了税费改革，如果机构不精简，人员不减少，农民负担也不会真正减轻。因此，在影响农民减负的诸要素中，乡镇财政负担的人员超编是最大的障碍。而要解决人员超编问题，首先要精简超编的人员所依附的乡镇机构。“皮之不存，毛将焉附”。机构精简了，人员才有可能减少，乡镇的财政压力才会减轻，从而在一定程度上降低乡镇政府自筹资金的内在动力，为减轻农民负担奠定基础。换言之，农村的税费改革必须辅之以乡镇机构精简和工作人员缩编，才能从根本上奏效。配套改革即建立与税费改革配套的农民负担监控约束机制，配套推进乡镇政府机构、乡镇财政体制、农村教育体制改革，大力精简乡镇机构、整合事业单位、分流富余人员，实现“减人、减事（机构）、减支”的目标。

（二） 保留适当的劳动积累工

长期以来，安徽农村水利的发展主要依靠农民自力更生，投工投劳，这是安徽治水的传统，也是符合安徽的客观实际。特别是1991年，国务院制定了《农民承担费用与劳务管理条理》，把“劳动积累工制度”具体化，在法律上规定了农民所承担的责任和应尽的义务，明确了农民投工投劳为农田水利基本建设投入的主渠道，规定每个劳动力每年用于农田水利基本建设的工日为15--20个，这样我省每年有5.5—6亿个劳动积累工投入到农村水利建设中，折合人民币相当于80多亿元。劳动积累工是农村水利的简单运行和适量发展的主渠道.我国有农民8.8亿,劳力6亿个,按照每个劳力10个积累工计算,合计每年有别于60亿个积累工,按每个工平均15元计,每年可投入农田水利900亿元,这在目前各级财力特别是县级以下财力连工资都难以保证的情况下是一笔相当可观的投入.因此,根据我国目前农村劳力状况及农田水利现状,保留适当的劳动积累工对于农田水利建设及防汛抗旱和应急工程是非常必要的.当然,劳动积累工的提留应规范操作,但不应因在积累工的提留过程中出现一些问题而全部取消.

在保留适当的劳动积累工的同时发行农民劳动积累工债券。由于农田水利工程涉及到每家每户，其受益范围差异很大，用行政命令的办法提留农民劳动积累工，必然有显公正，并易产生矛盾，而农民劳动积累工又是农田水利工程投入的主体，且在各冬春修农田水利时节，存在大量的闲置劳力，全部取消劳动积累工显然会严重阻碍农田水水工程的发展，已有工程因得不到维护而失效。为了解决这个矛盾，建议发行农民劳动积累工债券，由各省统一组织发行，这样一方面可能解决农田水利工程产权不清，管理不明，运行维护得不到保障等诸多矛盾，在固定资产投资充分考虑投劳的情况下，按照农业水费收取成本及费用的原则，合理核定水价，农民可持积累工债券核减水费。

（三） 放宽一事一议地域和筹劳标准，增加刚性约束机制

一事一议的范围局限在村内，对农田水利基本建设是个极大的制约，因为大部分农村水利设施是跨村跨乡的，通过一事一议根本无法开展。为此，要根据农村水利建设的实际情况和特点，适度放宽一事一议的地域范围，不明确规定为村内，各地可根据工程实际需要，将范围扩大到几个村、一个乡镇、甚至几个乡镇。

对于跨村、跨乡、甚至跨县的流域性工程，县乡政府必须强化“统”的功能，可以先通过县、乡人代会决定工程建设与否，然后在水利部门搞好科学规划的前提下，将效益指标、土方任务分解到受益的各乡、村，由县、乡政府协调好上下游和左右岸关系，统一分乡、分村组织劳力，统一开工、竣工时间，实行突击会战。

对于兴修水库塘坝、开挖整修沟渠、小流域治理、成片农田小区建设等受益范围为一村一组，但受益村组自身又难以当年完成的工程，继续采用“推磨转圈、轮流受益”的办法，由乡、村出面组织和协调，或者由村与村自愿结合，开展相互协作。

原则上，在确实需要、群众自愿、项目确定、严格程序的前提下，对一事一议的筹资筹劳上限不予控制。也可以把上限标准扩大到农民人均纯收入的1％，也就是人均筹资在22元（目前安徽农民人均在2200元左右）。筹劳根据不同地区不同标准，沿江、沿淮地区每个劳动每年出工20个，山区和水利任务相对轻一些的地区每个劳动力每年出工控制在15个以内。

对防汛、抢险和抗旱等应急水利施工任务，建议在尊重农民、群众意愿的前提下，适当提高其筹资筹劳的额度，适当放宽批准权限及减少程序。

为确保一事一议政策的贯彻落实，《安徽省村内兴办集体公益事业筹资筹劳条例》从２００３年１月１日开始实施，这标志着农村税费改革后“一事一议”的筹资办法将有法有依。 《安徽省村内兴办集体公益事业筹资筹劳条例》是在总结三年来税费改革的成绩和问题的基础上制定而成的。条例确定了筹资筹劳遵循“村民自愿、村民受益、量力而行、上限控制、民主决定、程序规范、使用公开”的原则，所筹资金和劳务的使用范围“用于本村范围内农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业，并符合村民会议或者村民代表会议决定的使用事项”；但“中小学危房改造、大中型水利基础设施维修和维护、国家有关部门和地方各级政府安排的公路建设、农业综合开发等，不列入所筹资金和劳务的使用范围。”条例对召开村民会议或村民代表会议进行“一事一议”，作了程序上的规定，防止有的地方在“一事一议”时出现不议、乱议、超限额筹资筹劳以及议事程序不规范等问题。条例还规定，所筹资金不得用于村内招待费等其他开支，不得用于偿还乡村债务，不得提前筹集下年度资金，所筹资金不得跨年度使用；所筹资金属于本村村民集体所有，应纳入村级财务统一管理，单独设立帐户、单独核算；任何单位和个人不得平调、截留、挪用村内兴办集体公益事业所筹资金。条例对有关部门、乡镇政府及其工作人员违反本条例规定，以及村民委员会违反本条例规定的行为设置了相应的法律责任。

（四）恢复基本水费，建立科学的水价体系

根据国家发改委和水利部颁发的水利工程供水价格管理办法，农业用水价格按补偿供水生产成本费用的原则核定，水利工程供水应逐步推行基本水价和计另水价格结合的两部制水价。为此，应尽快恢复基本水费，以促使水利工程良性运行。

科学的水价体系是水利经济良性循环的重要保证，也是合理利用水资源的调解器。现行的水价政策主要存在以下几个方面的问题：（1）定价原则极不合理，导致水费标准偏低。主要表现在农业按供水成本收费，其成本不包括农民投劳折资形成的固定资产折旧，使得现行水费标准不到供水成本的一半，造成水费偏低；（2）没有将供水列入商品范畴进行定价和管理。长期以来，将水费计收作为有偿服务行为，收入当作事业性收费进行管理，有的地方政府将水费纳入财政专户管理，并按预算外资金进行调控。由此出现了各种不正常现象：收费难，拖欠费难以落实到水管单位使用；（3）水费标准背离市场价值，市场调节机制失灵。水费标准一旦确立，难以改动，其水费不能反应市场的价值，市场调节机制严重失灵；（4）水资源本身的价值被抛弃。水资源本身具有价值，此价值的产生是有水资源所有全所确定的，在水价确定时，完全没有考虑其存在，在某种程度上导致国家所有权的丧失；（5）缺乏科学的水价体系，现有的水价体系，没有充分地考虑各地水资源状况，缺乏调控的能力，导致地表水、地下水等价格比例失调，难以刺激地表水、地下水及降水等联调，导致不合理的开发利用水资源。

同时要加大节水农业的建设力度。从调查情况来看，农田水利基本建设的资金投向中，大多数是水源工程投资，用于渠道、防渗、灌溉节水工程投资的比例很小，而其中用于滴灌、喷灌等高标准节支的投资甚少。随着人类生存环境的恶化，全球水资源缺乏所造成的社会危机，已引起全社会的高度重视和警觉。要使农村经济可持续健康发展，就必须注重节水问题，而节水工程需要的投资很多群众确实是承受不起，需要国家给予政策倾斜，多搞一些适资推广而便于应用的重点节水项目，以点带面，积极引导广大农民组织节水工程的实施，这样必将大幅度降低灌溉费用，真正让农民受益，促进农业生产的健康发展。