新世纪已经到来，“十五”计划已经开始，社会主义现代化建设和中华民族的伟大复兴已经迈出了新的步伐，北京申办奥运会成功和我国加入世贸组织更吹响了进军的号角，激发了全国人民极大的热情。全国的水资源管理工作在国务院的指导，在部领导新时期治水新思路的领导和同志们的共同努力下取得了一定成绩。在这一将载入史册的时刻，认真回顾近年来水利建设取得的宝贵经验，进一步探索21世纪治水的新思路，全面开拓水资源工作的新局面是至关重要的。

一、回顾过去，总结经验，进一步理清思路，以利再战

在党的“十五大”和十五届五中、六中全会精神指引下，在部党组现代水利、可持续发展水利治水新思想指导下，各级水行政主管部门在水资源规划、配置、节约、保护和体制改革等全方位的管理上做了一些继往开来的工作，使全国水资源管理工作呈现出新的局面。

（一）以资源水利的思想为指导编制水资源规划

党的十五届五中全会为新世纪水利工作指明了方向，我部也提出从工程水利向资源水利，从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的新时期治水思路，实现这一思路的第一步是制定好的水资源规划，在规划工作中把资源水利定位在“以水资源的可持续利用保障可持续发展”。温家宝副总理在政策性文章《为可持续发展提供水资源保障》上批示“此文可以适当形式摘发各地各部门参阅”。在2000年9月25日的全国城市供水节水和水污染防治工作会议上温副总理进一步指出：“‘以水资源的可持续利用保障可持续发展’这句话讲得好。”在对黄河断流原因进行深层次分析的基础上，总结用水应该考虑生活用水、生产用水和生态用水三个方面，是“三生”而不是“两生”。在1999年1月24日的国务院专题办公会上，提出了生态用水的观点，并进而分析认为“不考虑生态用水是黄河断流的重要原因。”温副总理当场肯定：“生态用水提出了新概念。”汪部长在“永定河、潮白河上游地区水资源状况调查报告”上批示：“再不从资源水利思路去制定水利规划，北京市将面临迁都的可能，对策应是按流域一保、二节、三调，当前要把保护放在第一位。”汪部长在视察海委工作时，明确提出海河的根本任务是治理生态。

为解决北京水资源短缺问题，水利部与北京市共同提出编制了《21世纪初期（2001-2005年）首都水资源可持续利用规划》，北京市高度重视规划编制工作，组成了主管市长牵头，计委、财政、水利、环保等有关部门负责人参加的领导小组，分工合作，为规划提供了体制保障；水利部组织山西、河北两省提出了北京上游地区规划目标与对策措施。规划以资源水利思想为指导，立足当地水资源条件，以北京及周边地区共同可持续发展为目标，认真分析有效供给与合理需求，以工程的、经济的、行政的和技术的手段切实节水治污，然后以调整产业结构与种植结构为中心优化水资源配置，保护上游生态系统，在此基础上保证2010年前平水年北京水资源供需基本平衡，与南水北调引水到京相衔接，从根本上解决北京水资源问题。这项规划得到包括全国人大常委和全国政协常委在内的院士、专家的高度评价。原中国科学院副院长孙鸿烈院士说：“这个规划围绕着可持续利用，有新意，体现了我国制定的可持续发展战略。规划的指导思想非常明确，是积极的、以新思路和新方法解决水资源现实问题的规划”。

温家宝副总理2000年9月27日主持国务院专题办公会听取了有关情况的汇报，并原则同意；2001年2月7日，朱总理主持国务院总理办公会，与国务院其他领导和各部委负责人共同听取了水利部和北京市人民政府的汇报，原则通过了该规划；5月23日，国务院以国函[2001]53号文正式批复了《21世纪初期（2001-2005年）首都水资源可持续利用规划》。现在规划已经进入实施阶段，受到项目区地方政府和居民的热烈欢迎，河北、山西、北京高度重视规划实施工作，项目前期工作进展顺利。当地政府和居民说，几十年来从未有过这样有资金、有措施、有进度的全面务实的规划。该规划还在北京申奥中发挥了重要作用，经向国际人士的广泛宣传，在评估团考察和莫斯科陈述中，几乎没有对北京的供水安全和水环境提出问题。

根据朱总理批示精神和部领导指示，在黑河与塔里木河治理对策研究中贯彻了“留足生态水，进行生态建设，是优化配置水资源、西部大开发和现代水利建设的重要组成部分”的指导思想。水利部与新疆、甘肃、内蒙古等省区通力合作，编制了《黑河流域近期治理规划》和《塔里木河流域近期综合治理规划》，并进行了向下游应急输水，维持生态的调水行动，得到朱总理等有关领导的充分肯定，被誉为“一曲绿色的颂歌”。朱总理在审议《塔里木河流域近期综合治理规划》会议上说：“新疆的开发，生态水就是生命水，有水就有绿洲，有绿洲才有人，才能推进开发，逐步改变新疆的面貌。”正是这曲颂歌的基调。2001年2月，朱总理分别主持总理办公会听取了《黑河流域近期治理规划》和《塔里木河流域近期综合治理规划》的专题汇报，原则通过这两项规划，2001年6月27日国务院以国函[2001]74号文批复了《塔里木河流域近期综合治理规划》，2001年8月3日以国函[2001]86号文批复了《黑河流域近期治理规划》。这两项规划都已进入实施阶段，至2001年11月塔里木河向下游输水已经到达目的地台特马湖,下游英苏村109岁的贾拉里老人激动地对我们说:“江主席给我们送水来了。”

经国务院批准的三个规划，为其他流域和区域编制水资源规划提供了范例。在七大流域中，海河流域水资源供需矛盾最为突出，生态蜕化相当严重。为实现流域水资源可持续利用，海委从1999年5月在全国率先开展了流域水资源规划，并于2001年9月通过水利部组织的专家审查。现在太湖流域水资源可持续利用规划、淮河流域水资源规划已经开始编制，其他流域在全国水资源综合规划的统一部署下，也即将全面展开此项工作。

为适应区域社会经济发展对水资源的要求，在全国水资源综合规划尚未启动的情况下，河北省、山西省、河南省、辽宁省、上海市已率先启动水资源评价工作，上海市在全市水资源普查成果通过评审后，又组织编制了水资源规划大纲。

为贯彻《国务院关于加强城市供水节水与水污染防治工作的通知》精神，解决城市供水紧缺问题，2000年，水利部在全国开展了城市水资源规划工作，要求地级以上城市和缺水的县级城市编制城市水资源规划和城市供水应急预案。截止到2001年10月，已有重庆、天津、河北、江西、内蒙古等5个省、自治区、直辖市完成城市水资源规划及汇总工作，预计年底前还有黑龙江、山东、青海、湖南、贵州、安徽、新疆、河南、江苏、四川等省区陆续完成汇总工作。重庆市水利局根据水利部《关于组织开展城市供水应急预案及水资源规划编制工作的通知》要求，迅速开展了城市水资源规划编制工作，并在全国率先完成规划汇总工作。

（二）推进流域与区域水资源统一管理

有了好的规划，其实施的关键就在于管理，而管理的关键在于管理体制。但是，由于建国初期我国实行了水资源分部门管理的体制，城市与农村、地表水与地下水、水量与水质分割管理，已经严重阻碍了生产力的发展。以推动城乡水资源统一管理的城市水务局为突破口，进行水资源管理体制改革已成为时代的迫切要求。

1、以城市水务体制改革为突破口的区域水资源统一管理

水资源分割管理问题最严重的是城市地区，“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”，多龙管水，政出多门，加剧了城市用水紧张局势和生态系统恶化。为了推动此项工作，汪恕诚部长1999年11月18日在《为什么要以水务局管理城市水资源—对陕西、北京、黑龙江、深圳、天津、图森（美国）、巴黎、德国的调研报告》上批示：“请各位部领导、各司局阅。建议文字适当精简后发表。城市水务局管理体制势在必行，要抓紧时机推进。”

水务体制改革首先在大城市取得了突破，地方机构改革一开始，上海市就酝酿水务局改革方案，经过深入研究，以《关于上海市水务局机构设置与运行机制的咨询报告》为重要参考，上海市于2000年5月13日正式成立水务局。这份咨询报告被后来准备成立水务局的很多城市索取和参考，与《为什么要以水务局管理城市水资源》一起，成为城市水务体制改革的主要参考文件。

截止到2001年11月，全国共成立水务局或实施水务统一管理的县市共计804个，其中在28个省（自治区、直辖市）共有水务局528个，其中省级2个（上海市、深圳市）、地级49个，县级477个；实施水务统一管理的县（市、区）276个。武汉、呼和浩特、西宁等一批重要城市已成立水务局。随着市县机构改革的全面展开，近期还将有哈尔滨、苏州等一批水务局成立。

黑龙江省水利系统在水资源管理实践中认识到，要实现水资源的可持续利用，必须建立统一、高效、有序的水资源管理体制。在推动城乡水务统一管理体制过程中，省水利厅主要采取了以下措施：一是通过深入细致的说服工作争取各级党政主要领导的支持；二是采取重点突破、以下促上、以县市包围地市的办法，循序渐进地推进城乡水务统一管理体制；三是利用报纸、电台、电视台等新闻媒体广泛宣传水务体制改革；四是建立激励机制，促进城乡水务统一管理体制迅速发展。到目前为止，全省13个地级市全部成立了水务局，在68个县市中，已有66个成立水务局，其余2个县市也正在积极运做，全省有望年底前实现水务一体化管理，成为全国第一个全面实施城乡水务统一管理的省区。

内蒙古、云南、广西、福建、江苏、河北、山西、湖北、湖南、青海等省区也通过各种措施加大了城乡水务统一管理体制推进力度并取得了显著成效。

三年来的城市水务实践表明，城乡水务统一管理体制已经取得了明显的成效，具有以下优势：

一是有利于克服部门职能交叉、政出多门、推萎扯皮、办事效率低下的弊端。上海水务局的一次供水调水从决策到实施完成，从以前的1个月减少到7天，大大提高了工作效率。同时，使取水许可制度和水资源费征收管理制度得以更好地贯彻实施。水行政主管部门采取统一实施取水许可、自备井限采或并入供水管网、严格审批新井等措施，有效遏制了水资源管理混乱的局面。

二是有利于水资源的优化配置。实施城乡水务统一管理体制后，改变了过去城乡分割、地表水地下水分割、部门分割的水资源管理格局，已成立的水务局都反映统一管理辖区水资源大大有利于实现优化配置。

三是有利于缓解城市供水紧缺问题。在实施水务管理的地方，通过现有水源的联合调度，城乡用水统筹考虑，同时积极筹措资金，大力开展水源工程建设和供水管网建设，有效地缓解了城镇供水不足的问题。

四是有利于恢复城市水生态系统。过去在水资源分割管理的体制下，对城市生态系统难以有效保护，城市供水过度依靠地下水源，很多城市形成了以城区为中心的地下水超采区，引发了一系列生态问题。实行城乡水务统一管理以后，水行政主管部门统筹调配城乡水资源，有效地缓解了水源和地下水超采问题，城市水生态系统开始得到逐步恢复。

在城乡水务统一管理体制建立后，各地根据本地区情况研究建立水务运行机制。上海市水务局从深化建设管理体制、设施管理体制和投融资机制改革入手，培育水务建筑和水务设施运营两个市场，组建水务资产运营公司，通过社会投资项目招标、组建中外合资自来水企业，实施水务企业资产重组、资产变现，以及政府贴息贷款等方法，解决水务投资短缺问题。内蒙古呼和浩特市在建立水务运行机制的过程中采取了以下做法：一是在水务局机构改革中，坚持政企分开，政事分开，政资分开。明确提出所属企业明年上半年转制，事业单位属于行政职能延伸的，要把行政职能进一步加强，科研经营性质的事业单位转制为企业，推向市场。二是政府管理职能与资产经营、国有资产保值增值分开，通过资本运营为城市水务建设筹集资金。三是利用民族自治地方享有较大立法权的有利条件，争取出台规范水务管理的5件地方性法规；借机构改革之机，把各单位分散的执法力量进行整合，成立全市水务监察支队，统一执法，理顺执法体制。

2、在流域水资源统一管理上做实事

强化水资源统一管理是恢复和建设流域水生态系统的根本措施。90年代以来，黄河水资源供需矛盾进一步加剧，缺水断流日趋严重，1997年利津水文站全年断流226天，断流河长700多公里。断流造成下游地区无水可供，河口地区生态恶化，制约了经济、社会、环境的协调发展。黄河水利委员会投入很大力量对黄河水资源实施统一调度，1998年制订了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，经国务院批准由国家计委和水利部颁布实施。同时成立了专门机构，于1999年3月开始对黄河干流部分河段实施调度，自3月12日至年底利津断面仅断流9天。特别是2000年，黄河在来水较正常年份偏少56％的大旱之年，通过精心调度，首次实现了90年代以来的全年不断流，使黄河河口生态有所改善，保证了城乡居民用水，合理安排了农业用水和工业用水，还成功实施了引黄济津。

水资源统一管理体制改革已经取得了显著的成效。为缓解黑河下游河湖干涸、荒漠化、生态环境恶化的局面，从2000年7月1日起，在对黑河水量实施统一调度的前提下，甘肃省尤其是张掖地区做了极大努力，使黑河分水方案第一次得到落实。为了抢救塔里木河下游生态，新疆有关地区和单位克服了各种困难，2000年以来已三次通过博斯腾湖向下游输水，现已输水到终点台特马湖，下游生态改善已收到比较明显的成效。为挽救扎龙湿地生态系统，松辽委会同黑龙江省水利厅在今年实施了向扎龙湿地补水的应急工程，取得了预期效果。这些工作的开展充分说明，传统的治水思路正在发生重大变化，开始把生态用水放在重要的位置。实践证明，对流域及水资源实行统一管理、统一调度，是落实新思路的基本保证。

（三） 强化取水许可制度，严格取水许可监督管理

管理体制改革以后，要依法行政，依靠一些基本制度。取水许可制度是水资源管理的一项基本制度，是体现国家对资源行使权属管理的重要手段。自1998年国务院机构改革以来，以理顺水资源部门分割管理为标志，各级水行政主管部门不断理顺部门水资源分割管理的局面，全国水资源统一管理的格局已经基本形成。截至目前，全国有20多个省（自治区、直辖市）出台了《取水许可制度实施细则》和《水资源费征收管理办法》，全国共发放取水许可证70余万套，审批水量近4500亿立方米，占全国总用水量的80％以上。在抓好取水许可发证的同时，各级水行政主管部门不断强化对取水许可的监督管理，通过计划用水，制定行业用水定额和加强统一调度,将工作重点由单纯注重发证，注重收费，转变为加强监督，强化服务。结合我国北方地区和部分南方地区地下水超采严重的形势，各级水行政主管部门加强规划和管理工作；陕西、辽宁省人民政府已经批准了地下水规划；江苏、山西、陕西、天津等地采取措施，制定了超采区地下水管理办法和泉域管理办法；江苏省将原属地矿部门管理的地下水监测站网统一划归水利部门管理，并由省人大颁布了2005年全面停采深层承压地下水的决定。但是，水资源统一管理的局面并未全部实现，需要集中力量，不懈工作。

湖北省通过加大宣传教育力度，加强取水许可年审，推广微机管理，提高管理水平，使取水许可监督管理工作上了一个台阶。全省发放取水许可证16753个，审批水量570亿立方米，2000年全省共审验取水许可证12375份，占总发证数的80%，非农业取水年审率达到100%。

（四）提高用水效率，调整水价，推动节水

在社会主义市场经济中，水资源管理工作除了依靠法规，还要依靠市场。在工作中逐步地认识到，解决水资源短缺和水污染的一个关键问题就是节水，而水价是联系节水与市场的中心环节。正如温副总理所说：“节水是一场革命。”节水的核心是提高水的利用效率，它不仅引起用水方式的变化，而且引起经济结构的变化，以至引发人们思想观念的变化。在“开源节流并重，节流优先，治污为本，多渠道开源”这一原则的指导下，推动全面节水工作的深入发展。

全国节水办一组成，就参与组织了于2000年9月由国务院召开的“全国城市供水、节水和水污染防治工作会议”，会后发布了我部与建设部经过多方调研，反复磋商，共同起草的国发[2000]36号文件《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》，不但大力提倡节水，还强调适时、适地、适度提高水价，并将我部提出的多项治污保护水资源措施写入文件，得到省（区、市）厅（局）的高度赞许说：“这是一个任务明确，有利协调，可操作的文件”。建立地区与行业万元国内生产总值用水定额被写入会议文件，为我国加入WTO做好水资源优化配置的准备，部分省市正在试点编制行业万元国内生产总值用水指标体系。

同时，编制了《全国节约用水规划纲要》，为全国节水工作提供指导。全国节水办公室还及时发出了《关于全面加强节约用水工作的通知》，和国家经贸委等五部委联合发了《关于加强工业节水工作的意见》，编发《节水工作简报》17期。以省为单元在全国部署用水定额的编制工作，黑龙江省、北京市已完成了全省行业用水定额的编制。

水价是节水的经济杠杆，对节水起着至关重要的调节作用，按五中全会精神和领导的要求，各地都把形成合理的水价机制提上了日程，为在节水方面实现跨越式发展做好准备。

根据对国家节水政策进行的先期研究，节水政策的目标、初步政策分析、加强全国节水办公室工作等建议写入了《对国家节水政策的建议》，该《建议》在《内部情况通报》上已转发。

（五）水资源保护与水生态系统建设

规划制定、体制改革、制度实施和市场机制引入的目的，都是保护水资源，加强生态系统建设，以水资源的永续利用使社会、经济和生态可持续发展。按现代水利的新思路首先是保证人民饮水安全，从1999年4月开始至今已通过《中国水利报》向社会发布了83期《重点城市供水水源地水资源质量状况旬报》,通报19个城市的35个水源地水质状况，此外，已有云南省的12个城镇，福建的厦门，江西的九江，陕西的西安、铜川、宝鸡、延安，安徽的合肥，湖北的襄樊、宜昌，新疆的乌鲁木齐在当地新闻媒体上公布了城市供水水源地的水质状况。并在国务院《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》中提出20万人口以上的城市要在2002年以前发布上述旬报，强化人民饮水水源安全监督。

《全国水资源保护规划》的第一阶段水功能区划工作已经完成，在流域水功能区划汇总的基础上，编制完成了《中国水功能区划》。除三个规划之外，在太湖流域多次进行了引江济太实验，研究调长江水改善太湖水质问题。

北京申奥成功后，在北京市领导的提议下，联合北京市水利局，编制了《生态奥运行动计划》。《生态奥运行动计划》以可持续发展为指导，以恢复北京水生态系统为目标，以沟通城市水系，增加城市水面，“千顷碧波变生态，三环清水绕京城”为主要内容。现已开始实施，并受到北京居民的热烈欢迎。

（六）其他的工作

1、积极推进水资源立法工作。《建设项目水资源论证管理办法》已经部长办公会审议通过，准备发布规章；加快了《取水许可制度实施办法》的修订工作，完成了修订稿；制订完成了《超采区地下水开发利用管理办法》的工作，并已提交政策法规司审查；启动了供水水源地保护管理办法、全国节约用水管理办法等法规，为今后水资源的管理提供了法制保障。

2、继续做好信息发布工作，为社会各界关注水资源服好务。自1997年开始，已连续4年发布了《中国水资源公报》，不断根据治水新思路改进，在社会上产生了很大的反响。每年人大和政协两会期间，都向我部索要公报资料。在做好《中国水资源公报》的同时，为了加强对我国地下水的动态管理，从2000年开始，每年分三期发布《北方平原区地下水通报》，2001年3月发布了我国北方地区2000年度地下水通报，为及时地反映地下水动态情况，有效地指导地下水开发利用和管理提供了决策依据。

3、加强水资源保护工作的行政指导。2001年2月，我部发出《关于进一步加强水资源保护工作的通知》（水资源[2001]50号），就做好新时期水资源保护工作提出了全面、具体的要求。7月又结合当前防汛抗旱的实际情况，分别发出了《关于加强洪涝和干旱地区水资源保护工作的通知》、《关于加强闸坝调度管理工作的通知》，充分利用水利工程优势，运用调度手段来缓解当前水环境恶化趋势。同时，建立和完善了省界断面的水质监测站网建设，并及时向领导和有关部门报告省界断面水质状况。

（七）工作中的不足

在取得以上工作进展的同时，我们还要清醒地看到，水资源工作与党和国家的要求，与以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展的目标，还有很大差距。主要表现在：我们的工作重心还没有真正转移到水资源的节约和保护工作上来；还有很多水资源规划亟待编制；水资源管理体制还不健全；节水防污型社会和水生态建设的思路还不够清晰，水资源监测和评价等基础工作还不扎实，这些都有待在下一步的工作中予以改进。

限于篇幅，仅以节水工作为例。目前我国节水工作仍存在以下十不够：一是节水理论不够清晰；二是节水目标不够明确；三是节水规划不够系统；四是节水工作重点不够突出；五是节水法律监督机制不够健全；六是节水市场激励机制不够完善；七是节水的科技进步不够及时；八是节水管理体制不够集中有力；九是节水投入不够大；十是节水宣传不够科学。大多数方面都是“很不够”。目前，党中央和国务院对节水高度重视。“节水”已经开始深入人心，老幼皆知，但在社会上基本上是一种无序状态，在政府部门间还没有形成合力。