九、不断完善水电对可持续发展的贡献
    水电项目的可持续发展需要多个领域和许多组织的配合。

 （一）水电舞台上的行动者
    在水电领域，不能采取单一的组织结构，也不能进行独立实践。
    水电行业和产业需要来自环境和社会科学、经济、生物以及技术和工程领域的专家集体参与设计和运行。在项目批准之前，无论是公共投资或是私人投资，这些专家们将着手对参与项目规划的团体或组织提出必要的建议。项目规划的主要参与人员来自中央和地方政府部门、投资方、财政部门、当地利益方、能源和水利机构、环境监测部门、业主、运行人员以及代表和规范水电行业和水力资源的有关组织。因此，对水电项目的决策不是集中在仅仅几个权威人士的手中，在许多国家，水电行业服从于严格的监管机构，以保证项目建设的安全以及对环境和社会带来良好影响。
    而且，多个相关利益者的参与过程在当今能源生产和水管理领域尤为重要。此过程旨在使所有主要利益方参与项目建设，以保证决策过程中的方法更加公正、更加透明，以及正确代表所有的有关群体。
    在水管理方面，二十世纪九十年代初期出现了综合水资源管理（IWRM），作为解决跨行业水资源管理问题和用水争端的办法。利益各方的参与便是其主要原则之一。利益方的参与要求综合水资源管理不能仅仅局限于水和环境管理的结合。社会范围、能力建设、清晰定价、投资政策、信息交流、水资源的合理配置、采用最好的技术和实践经验，以及妇女的适当参与都是此过程的重要方面。
    能源政策中利益各方的参与突出了必须对社会、环境和财政给予适当的考虑。联合国可持续发展委员会在2001年4月召开了一个利益多方的能源对话。虽然过去的关注焦点多集中在能源垄断、补贴和污染上，但是利益多方的参与方法使得不同的团体能够表达不同的关注：

--以平等公正为服务途径的工商业，确保按照社会和环境的要求，对电力的提供，发电收益和承受影响提供渠道；
  --科学家主张分散的能源服务，注重实现燃料技术现代化的需要；
  --当地权力机构呼吁加大对清洁、可再生能源的投资，实现利益共享；
  --非政府组织（NGOs）寻求最大限度减少对社会和环境健康影响的办法，反对行业补贴；
  --贸易联合会声称，补贴会给一些地区带来就业机会，然而会给另外一些地区造成损失，希望能进行公正过渡。

  利益多方的过程最初是由世界大坝委员会（WCD）在1998年发起的。涉及的利益各方包括多边机构、受影响的社区、国际专业团体、非政府组织、政府机构、企事业单位、研究机构、私有公司以及流域管理局。召集如此广泛的群体，包括一些对大坝建设进行强烈批评的人，是在对颇受争议的环境和发展问题进行全球决策方面迈出了重要的一步。尽管世界大坝委员会的最后报告遭到了大量的政府和组织的反对，其主要原则和战略重点却得到了广泛认同。在这一开拓性创举中存在的主要不足之处可归纳为：

--最后报告的准备过程中缺乏协商；
  --对大坝过去的性能进行偏向性的评估，集中在不成功的例子上，忽视了适当的效益评估；
  --选择方案不完善的评估；
  --建议和纲要不可行；
  --对温室废气排放的不当处理，以及
  --对全球环境问题的整体估计不足，如大气污染、气候变化和扶贫。

  在将来，最重要的是，世界大坝委员会的后续组织即大坝和开发项目组织（DDP）将为全球利益多方关于大坝问题的对话创建一个全面、平衡、开放和透明的平台。
    自从1992年在里约热内卢召开的地球峰会以来，人们日益清楚地意识到，有必要对世界最紧迫问题采取综合的方法。不能把问题和挑战截然分开、单独处理。解决办法也不能至上而下得以执行。当实施新的能源政策时，利益多方对话中提出的问题必须得到解决。
    然而，裁定和决定必须由权力机构做出，当地的、区域的以及全国的当选代表也有职责和权力来制定决策过程的规章制度。因而，他们必须为决策的后果负责。而且，政府代表应该担负主要责任，保护受到影响的群众参与决策过程的权利，并确保他们受到公正对待及合理补偿。他们也不得不保证未来增长人群的水资源和能源供应。因为大部分水电都是国家重要项目，所以国家政府有责任推行透明、高效以及可预见的许可制度。

（二）需克服的困难
    水和能源中的决策都是复杂的、多层面的。虽然人们明显意识到生态系统、社会结构、经济制度之间的相互关系，并进一步理解了水、能源、健康及气候变化等问题之间的联系，但要取得更持续性的发展，仍然有许多要做。

  1、政治困难
    虽然，人们明白发展中国家获得电力是经济和社会发展的一个先决条件，然而全面的电气化建设将很难完成。现在，许多发展中国家的城市和农村电气化建设—不论是建立在水电还是火电上—经常受到不完善的管理和价格、非法并网以及贫困用户有限购买力的阻碍。在人口稀少和偏远的地区，这些问题更加严重。
    通过给指定区域增加主要基础设施（道路、桥梁、水库等），水电项目不仅构成当地和区域的社会经济发展，而且必须按照综合的水资源管理计划运行以满足多方面用水的需要。水电项目的规划涉及到社会不同阶层中经常有利益冲突的许多利益方。这就预示着决策者们将必须裁定由谁来承受负面影响，以及如何对他们进行补偿。这种全面的规划需要时间。决定一个项目的可持续与否，必须由政府在考虑到相关人们的愿望、需求和权利而做出的一个选择。
    而且，随着公众对水电带来的环境和社会后果，以及过去一些失败经历的关注日益增加，使得一些组织良好的非政府组织以及地方和全球组织逐渐增多。它们的活动造成了项目被迫延期和取消，特别是对于国际开发机构支持的项目。尽管在事实上，对电力和淡水的获取是扶贫和提高生活水平的一个重要因素，结果使这些机构现在不愿参与新的水电项目。
    然而，声响最大的利益群体无需为“沉默的”多数代言。最近美国开展的一项民意调查显示，93%的美国公民认为水力发电应该在将来发挥重要作用，相比其它六种电力来源（天然气、太阳能、柴油发电、风能、核能和火电），89%的民众愿意使用水电。这种普遍观点的基础便是水电带来的利于环境，清洁、天然、可再生以及廉价的精确的公众形象。
    今天，对水电项目固有的复杂技术、环境和社会问题的合理理解和认识，要求远远超出对环境和社会的充分研究，这将依次增加项目成本和准备时间。过去看来一些技术经济上可行的项目，在一旦延期并考虑到补偿费用的情况下就变得不切实可行了。一些情况下，来自所有利益各方的观点，包括环境专家和技术专家，使得项目不被接受，同时一些权力机构有时也缺乏决断能力。
    也许，需要克服的最大困难是，水电的长期规划中缺乏政治和经济的激励措施，同时需要大量的政府努力来了解并协调私有部门的参与。

  2、能源部门建立公平竞争机制
    在能源供应领域，政府、私有部门、公共企事业单位、财政机构和非政府组织必须做出更多的努力来建立公平竞争机制。正如联合国专家小组报告中所指出，协和的竞争制度将是在取得更加可持续发展中向前迈出的一步。

  为建立公平竞争机制，能源部门需要：

  --方案比较时，要包括对项目整个使用年限的评估；
    --严格运用可再生能源的科学定义；
    --考虑发电方案的可靠和灵活程度；
    --考虑造成全球变暖的温室气体排放；
    --在方案选择和政府职能之间协调环保制度；
    --扩大对所有能源生产的评估范围；
    --审视财政机制；
    --鼓励开发一个充分考虑外在因素（例如空气污染费、自然资源枯竭）和社会利益（如防洪、供水、娱乐、航运及辅助服务）的市场和规范环境。
    
    主要通过增加开发方案之间的竞争力，当前能源部门的重组应提高经济效益。这方面最重要的是要为所有的能源开发方案建立一个公平竞争机制。然而，当前的争议倾向于强调首先解决肩负压力的群体。通常而言，这些问题是很重要，但公平竞争机制的许多其它方面却经常被忽视，尽管从可持续发展观点看来应是非常重要的。因此，必须考虑以下方面的内容：

    以整个运行年限为基础对开发方案进行系统的比较
    许多对于能源供应方案的比较，重视环境影响，而不对项目整个运行年限（LCA）进行评估。对项目整个运行年限进行系统评估将对较好的能源开发方案给予更为现实地验证。
    而且，整个运行年限评估重视了国际协作的需要，因为在不同的国家可能都将发生矿石燃料的燃烧而产生废气排放。通过所有京都签约国承认的国际协议，而不采取同样的评估原则，来解决关于能源进出口而产生的废气排放问题将是不容易的。

    对“可再生”能源进行科学的定义
    许多提出的规范化改革旨在提倡利用可再生能源，因为这将不会耗尽主要的矿石燃料资源。将水电从可再生能源规划中全部或者部分排除，在科学上是不合理的。实际上，不可能从理论上对风能—通常被认为是一种最有前景的可再生能源和水电区分开来。二者都是太阳能的间接形式。与矿石燃料相比，它们不会增加熵。换言之，这两种资源都将从分散的能源自然流（风或者水流）中产生一种更有用的能源形式（电）。与需要多个演变步骤的矿石燃料相比，水电和风能都具备很短的能源链。与水电链中超过90%的效率相比，这些演变过程中不同形式的能源受到损失，使得矿石燃料链中最后总的效率不到25%。

    方案比较时要考虑可靠程度和灵活性
    对不同发电方案的比较常常不考虑每一方案提供的服务程度。当前的争议倾向于认为所有发出的电都是等同的。这是一个严重的方法错误，因为一些方案需要一度电就能输出一度电，而有的方案却不行。例如，如果没有风，风轮机便不能发电。据此看来，需要的备用发电方案的影响也必须考虑在内。在不同类型的水电项目中，区别很大。基本上，径流式水电项目是按照河流的季节变化运行，就不如带水库运行的电站灵活。

    考虑温室废气排放（GHGs）
    虽然最近的研究旨在建立环境保护的公平运行机制，但是大多集中在毒气排放对环境外在影响。一个常常被忽视的最重要的环境外在影响便是温室气体的排放。应该对此明确地重视，因为温室气体造成了一些严要的环境问题，如全球变暖。在这方面，所有形式的可再生能源都比矿石燃料发电方案好得多。

    理顺环保制度
    另外一个被忽视的问题便是在当前评估过程中缺乏公正性，导致了一些方案被大大拖延。如果这些拖延阻碍了高效益方案的开发，它们就与可持续发展的目标背道而驰。在澳大利亚、日本、新西兰一些太平洋国家，天然气发电站项目获得建设许可的期限不到两年，包括环境影响评估。对于一个产出同样电力的水电项目而言，获取建设许可至少需要六年—更不必说水电大坝和电站的建设周期比火电站长许多。批准时间长的原因之一是，对火电站的评估不必涉及通过土壤、流域酸化或温室气体排放对生态系统造成的影响。火力发电方案仅仅需要证明项目将达到排放标准，同时现今没有一个温室气体排放的强制标准。水电项目不得不非常细致地考虑并处理当地和区域的影响，同时在开工许可获得以前，还得提出合适的防止措施。

    将评估范围扩大到对所有能源生产商
    一个公平竞争机制不仅涉及电力生产商，而是所有的能源生产商。电力生产商的确反对矿石燃料的直接利用，如燃烧天然气。例如，在不同类型的开发商中，对能源保护计划的责任分配不公平；常常是只有电力的消费者和生产者必须为能源效率计划付费，而燃气和燃油的消费者和生产者不必为此付费。