1 回顾
1．1 工作进程
在国务院批准的《北京城市总体规划》中明确提出：南水北调工程是缓解北京水资源紧缺的根本措施，并准备实施这项工程。但这项工程投资巨大，建设周期长，目前尚未决策建设。如何确保21世纪初期即2010年前首都水资源供需问题成为党和政府以及社会各界关注的重点。1997年以来姜春云、邹家华和温家宝同志先后对北京市水资源问题作出重要批示。部汪恕诚部长也明确表示要为北京市水资源紧缺帮助寻找解决办法。1999年2月北京市政府批准同意由局牵头组织12个单位开展全市水资源综合规划的编制工作。此后北京市和部的领导为落实温家宝副总理的1999年3月26日的再次重要批示，进一步加强了对规划工作的领导。北京市成立了以岳福洪副市长为组长的领导小组，组织市政府研究室、计委等12个单位的200多名科研人员开展规划工作，并聘请23位水资源、规划、地矿、环保、气象、法律等领域的专家进行指导。北京市和部就开展首都水资源规划进行了协调和分工。
《规划》工作经历三个阶段，第一阶段（1999年2月～9月），北京市和部就各自的分工进行规划工作。北京市的工作重点是立足自身挖潜，研究在北京范围内可以采用的对策和措施，提出规划实施的具体方案。并于1999年7月27日北京市政府第47次市长会议通过了《21世纪初期首都水资源可持续利用规划报告（北京部分）》。
部工作重点是，协调解决流域内省际关系和指导制定政策措施。按照汪部长指示的按流域“一保（护）、二节（水）、三调（水）”的总体思路，组织开展了密云、官厅水库上游地区水资源状况调研，统筹考虑北京及周边地区社会、经济、生态、环境等诸多因素，提出了上游地区水资源开发、利用、配置、节约、保护、治理的综合对策和实施方案。
第二阶段是从1999年10月至2000年5月，其间将北京市完成的辖区内规划和部完成的上游地区规划于1999年底前完成并稿。并于2000年1月4日～5日经国内知名专家座谈会审议通过。此后，部、北京市人民政府办公厅正式行文征求中央有关委、部、局和河北、山西省对规划的书面意见。经协调和取得一致意见后，对规划进行了再次修改，最后形成规划送审稿上报国务院。
第二阶段是从2000年6月～年底。温家宝副总理于9月29日主持会议，听取了21世纪初期首都水资源可持续利用规划的汇报。北京市岳福洪副市长、部张基尧副部长分别作了汇报。会议认为，保证北京市的供水和水环境安全是一项重要政治任务，解决北京市水资源问题十分紧迫。《规划》全面分析了北京市水资源形势，按照“节流优先，治污为本，科学开源，综合利用”的原则，提出各项重大措施，总体思路符合实际。会议具体议定六条意见，在进一步修改后，报请国务院总理办公会议审议，目前规划正在修改之中。
1．2 指导思想和主要目标
本次规划确定的指导思想为：把北京建设成国际一流大都市为目标，注重人口、资源、环境相协调，开源节流保护并重，以节流为主。统一管理、优化配置区域内有限的水资源，支持保障首都及其周边地区发展，同时城乡建设要控制规模，量水而行。立足以本流域水资源调配保障21世纪初期南水北调引水到京之前水资源供需基本平衡（P＝50％），实现北京市和周边地区社会经济的共同可持续发展。
2005年的目标是：基本保证城乡人民生活用水和工农业生产用水的需求。市区地下水不再继续超采，丰水年和平水年适量回补。保护性开发地下热水资源，地下热水位有所回升。完成城市水系治理，增加生态环境用水，城近郊区水环境达到国家规定标准，水环境质量得到改善。未经处理的污水不再用于农业灌溉，加大污水处理及其处理回用的力度。
2010年的目标是：建成节水型城市，节水水平达到缺水的中等发达国家水平。在实施产业、调整、开源节流和水环境保护的基础上，平水年实现水供需平衡，全市水环境质量达到国家规定标准。
1．3 规划成果
据予测，到2005年北京地区平水年、枯水年、特枯年将分别缺水7．94亿m3、12．8亿m3和16．5亿m3，到2010年，将分别缺水11．82亿m3、16．41亿m3和19．96亿m3，形势十分严峻。为此，领导小组制定了开源节流和保护的系列措施，规划安排领先节水措施，要加快对工业用水大户设备改造，推广节水型生产工艺，提高冷却水循环利用率，到2010年实现年节水1．37亿m3；农业节水面积到2010年从1998年的380万亩扩大到550万亩，每年可再节水2．54亿m3；城市生活中节水器具普及率达80％以上，每年可再节水
0．23亿m3，通过大力节约用水，2005年可少用水3．13亿m3／年，2010年少用水
4．14亿m3／年。这些措施2005年前需投入19．98亿元，2005年至2010年投入13．55亿元。
污水处理后的再生水回用和深度开发雨洪水是本次规划开源的重点。北京规划市区日污水排放量245万m3，制定规划时污水集中处理率仅为22％（1999年10月为42％）。按照北京市正在实施的环境质量治理规划，在规划建设30多座污水处理厂的基础上，再建设14座污水深度处理厂，使污水成为达到可利用标准的再生水，规划到2010年，全市再生水回用量达6．45亿m3，其中农业将回用2．5亿m3，城市河湖回用2．7亿m3／年，工业回用
1亿m3／年，市政杂用及生活冲厕等回用0．25亿m3／年。污水处理回用总投资为
12．59亿元（未含建设污水处理厂的费用），其中2005年前需3．66亿元符合用水水质要求的再生水主要回用于城市下游河湖环境、市政杂用等方面。
北京地区，年平均出境水量约7亿m3，汛期（6月～9月）雨洪出境量约占年出境量的80％，深度开发这部分雨洪，增加可用水资源量，是缓解北京缺水危机的有效措施。为此，郊区平原地区通过在河道上新建闸坝78座和田间入渗工程，山区建设小型工程3万处，城区修建西郊沙石坑蓄洪回灌等工程，改造1380hm2不宜利用雨水的高草坪为低草坪，铺设透水停车场、广场95hm2等措施。2010年前总投入20．70亿元，开发雨洪水量1．47亿m3，其中，2005年前需投入12．93亿元，年可利用雨洪水量0．82亿m3。
此外，北京市山区目前还有3000多km2没有建控制性工程。为提高城乡标准的同时兼顾水资源的开发利用，到2010年前将建设房山区二道河水库和实施引拒济京工程（引拒济京工程将与华北地区调水同时考虑），这两项工程完工后，年可增加用水量
1．46亿m3，需投入资金13．3亿元。
在本次水资源规划中把水环境建设放到突出地位，在今后的10年中北京水源保护工程将投入86．72亿元，其中水源保护19．92亿元，城市水系综合治理52．5亿元。此外，联合调度可以使丰水年将地表水存入地下，枯水年适当超采地下水，这些相关措施需投资
7亿元，枯水年可增加供水量1亿m3。
上述工程措施总投资需176．18亿元，工程实施见效后，到2005年保证率P＝50％时缺水0．24亿m3，P＝75％和P＝95％时分别缺水5．4亿m3和8．26亿m3；2010年，保证率P＝50％时可盈余0．24亿m3，P＝75％和P＝95％时，则分别缺水4．87亿m3和7．68亿m3（上述根据第二阶段北京市规划成果列出）。由此可见，遇枯水年，严峻的缺水问题仍将制约首都的可持续发展。为此，规划提出了遇连续2年和3年枯水期应急方案。规划还明确提出，2010年遇枯水年及2010年以后北京地区的缺水形势会更加严峻，跨流域引水势在必行。
本次规划的另一重点是提出了实现水资源供需平衡的管理措施。一是对水资源要实行统一管理，建立起统一水权、统一政策法规的新管理体制；二是法规建设要用实现水资源供需平衡相适应，同水资源统一管理相适应，形成相对完善的水管理法规体系；三是要制定实现水资源供需平衡的政策体系，鼓励节水和保护水环境，建立起适应社会主义市场经济运行的水资源管理的新机制。水价是遏制用水增长和控制地下水超采最好的手段，在本次规划中特别是在规划的第三阶段，北京将加大水价在资源调配中的作用，并通过提高水价筹集部分供程建设资金。
2 思考
2．1 关于水资源总体规划问题
2．1．1 《规划》的主要特点
北京市是全国的政治、文化中心，保证北京市的供水和水环境安全是一项重要的政治任务，解决北京市水资源紧缺问题十分紧迫，需要有新的思路，新的措施。但总的说，还是开源、节流、保护和管理这些办法。所不同的是，这次规划在采用这些措施时，更具有综合性和创新性。
本次规划不仅在主导思想、技术路线、组织形式、工作方法等方面积累了一定的经验外，而且还具有如下特点：
（1）遵循了可持续发展的原则，做到了“三结合”。《规划》中的水资源开发利用既考虑了社会经济发展对水的需求，也考虑了水资源的约束，与社会、经济、环境协调发展相适应。注重水资源开发利用与生态环境保护相结合，水资源流域与区域规划相结合，工程措施与非工程措施相结合。
（2）坚持开源节流并举，节水优先的原则。解决21世纪初期北京缺水的首要途径是大力节约用水。因为节水是减少需水的最优途径，节水是搞好水环境建设的最好手段，节水是治污的前期手段。
（3）体现治污为本，加强水污染治理，加强生态环境保护。重视并全面做了保护水资源的规划是本次规划的很大特点。这些工作难度大，但安排工程措施最多，投入资金也最多。
（4）科学开源，一是深度开发雨洪资源，科学利用中小洪水；二是开发利用再生水资源。
（5）重视水资源的统一管理，并建立合理的水价体系。
（6）在水资源的二次供需平衡中，提出的“稳定密云、改善官厅”等重大项目的总体思路符合实际，可操作性强。
2．1．2 今后工作
本次规划对解决21世纪初期首都水资源短缺问题十分重要。急需抓紧进行以下工作：
（1）完善总体规划，深入细致地做好各类专项规划、立项及按基本建设程序报批工作，特别是抓紧进行官厅水库治理的论证和报批工作。
（2）充分运行价格杠杆，加大调整水价力度，以促进节水。工程建设成本应逐步计入水价，通过提高水价筹集部分供程建设资金。建设资金要专款储存、专款专用。
（3）赶快启动“地下水控制规划”，尽快明确需要南水北调中线工程的需调水量、水质等，以满足市政府对南水北调中线工程的3个承诺（承诺需调水量、分摊投资及容量水价）。
（4）解决北京市水资源问题要与环北京地区、防沙治沙等生态建设工程结合起来，避免重复建设。
（5）继续进行滚动规划，早日完成2020、2030水平年的水资源规划工作。
2．关于水资源统一管理问题
在北京市政府和部联合制定的《规划》中，提出了首都水资源可持续利用的保障措施即：建立流域水资源管理的协调机构；改革北京市水资源管理体制；逐步完善北京市水资源管理的政策法规体系；逐步建立合理的水价体系。也就是从实践和理论上分析，北京市要实现水资源的统一管理。水资源统一管理的完整的含义是什么？统一管理的原则是什么：根据我国各地区具体情况实施水资源统一管理需要些什么条件？为实现水资源的统一管理如何制定行动框架和行动？……，这些都是摆在我们面前急待解决的问题，更是急需了解、学习和思考、分析的问题。下面就水资源的统一（或综合）管理提出几点粗浅看法。
（1）降水、地表水、地下水有着相互联通和转化的自然规律。我们制定的政策法规、章程，选择的管理组织形式和管理的手段要顺应规律，适合水资源开发、利用、保护的内在需求。
（2）水是一种有限而脆弱的资源，应实行全面综合管理。要充分认识水文循环的全部特征及与其它自然资源和生态系统的相互影响，既须考虑对资源的需求，也需全面考虑对资源的威胁。
（3）要认真寻求水资源统一（或综合）管理的原则。譬如，要考虑用最大可能的高效用水，即涉及用水的经济效率；要考虑环境和生态的可持续性；要考虑社会公平即所有的人都有获得人类生存所需要的足量高质的水的基本权利等等。
（4）水资源的统一（或综合）管理应包括：①管理体制；②管理手段及内容；③统一管理的实施环境。把分散的水管理体制改变成统一管理的体制，这是人们比较熟悉的热点问题。管理的手段及内容一般包括资源配置、调控及经济手段等。政策、法规、机制、论坛、国内国际合作等等，则隶属于水资源统一管理的实施环境，对于②③，我们尚需进一步了解和开拓。
（5）众所周知，水管理的概念基础是水资源开发连续阶段的概念。在半天然给水阶段，目标是满足所增的需水量；在发展阶段，水管理措施转变为资源型，水资源开发是为了更好地适应需水量的时空；在充分发展阶段，水的可获性已被作为一种地区约束，水管理措施不仅指供水管理，还包括需水管理。在新的世纪里，必须加强水的需求管理。水的需求管理同水价、公众参与等一样，是水资源统一管理中的重要手段内容之一。
2．3 关于规划的基础工作问题
制定《规划》的首要问题是要算清水账，即21世纪初期北京缺水不缺水？缺多少水？缺在什么地方？然后才能提出工程或非工程对策措施的规划方案。因此，水的供需平衡分析是《规划》的基础，本次规划采取了二次供需平衡的计算方法。一次供需平衡可以回答上文所提及的水账问题；二次供需平衡可以看出通过采取各种挖潜措施后，能增加多少供水量和减少多少需水量，进而分析出北京还缺不缺水？缺多少水？缺在何处？回想规划中的供水、需水予测分析，深感水平衡分析中有许多基础问题尚需进行深入地研究工作，有的应列为前沿研究。譬如，本次《规划》中的环境需水，仅是计算城近郊区的河湖换水（补充蒸发渗漏量）及部分河道的绿化用水，并未满足北京地区的生态环境需水。何谓生态需水，何谓环境用水，如何定量分析与计算；缺水地区的环境需水与持续发展的关系，以及缺水地区的人口、资源、环境的协调等等，都有待做深入研究，并提出可供操作的定量分析方法，以满足水资源和区域等规划的需求。
作者单位：北京市规划设计研究院
参考文献
[1]21世纪初期首都水资源可持续利用规划（内部），部北京市人民政府，2000年6月
