第六节 水资源资产管理概论

　　一、水资源资产管理内涵

　　管理，就是通过计划、组织和控制等一系列活动，合理配置组织内部的各种资源，达到既定目标的过程。水资源资产管理中“管理”的含义与上述的管理具有类似的含义。所谓的水资源资产管理，就是采取各种手段，使水资源资产达到高效的目的。它的目标有三个，其一是水资源资产的可持续利用，水资源资产的开发利用限制在可承受的范围内；其二，水资源资产的高效利用，在更大的效益考察空间内，社会效益、经济效益和环境效益的协调统一，达到最大；第三，维护水资源资产所有者、经营者和使用者的权益。

　　水资源资产管理主要包括以下几个方面的内容，组织、协调、监督和调度水资源开发利用；洪水管理，除害兴利；协调社会经济发展与水资源资产开发利用之间的关系，处理各地区、各部门之间的用水矛盾；制定供水系统和水库工程的优化调度方案，科学分配水量；制订投资政策、科技政策；调整适合水资源资产管理的机构，适合现代水利发展需求。

　　二、水资源资产管理存在的问题

　　目前，我国水资源资产管理存在许多问题，主要表现在：

　　（1）缺乏有效的管理机制，导致水资源资产短缺与水资源资产浪费共存

　　“机制”一词最早来源于希腊的mechane，意指机器、机械、机构，水资源资产管理机制是指组织和管理水资源资产的一个广泛和复杂的体系。现行的水资源资产管理机制，是一种非高效利用水资源资产的机制，由此造成水资源资产短缺与水资源资产浪费共存尴尬局面。众所周知，我国的水资源资产资产严重短缺，但与此形成明显对照的是水资源资产浪费极其惊人。我国主要灌区的渠系利用系数只有0.3—0.4，即约有一半的水被浪费。

　　（2）现行体制和政策难以形成有效的节水机制

　　现行的水资源资产管理体制存在的弊端，导致管理单位失去节水的积极性，如灌区没有法律地位，缺乏经营管理自主权。灌区处于两难境地，具有“事业单位，企业管理”的说法，实际上，作为事业单位，没有人事部门下达的行政编制，财政部门不安排事业经费；同时又要求它实行企业办法管理，它既没有法律地位，又受多种限制，不能像企业那样追求利润。现行的政策不利于节水。目前的灌区收入主要依靠水费，在固定的价格条件下，水费的多寡取决于供水量的多少。一些灌区为了获得较多的收益，甚至鼓励多用水，有些灌区虽然节约了水，但被无偿地调给其它部门，无利可图，严重地影响了节水积极性，不利于节水机制的形成。

　　（3）地下水过度超采，生态环境恶化

　　由于对地下水严重超采，导致一系列生态环境问题产生，甚至恶化。如在井灌区出现大面积地下漏斗区，全国出现56个漏斗区，总面积达8.2万平方公里，漏斗的出现，引起地面沉降或裂缝，甚至导致海水入侵。例如，全国已发现地面塌陷700点多处，秦皇岛市已经形成32.4平方公里的海水入侵区；黄河流域由于过量不合理使用，多年来不断断流，已经对相关地区产生重大生态环境影响。

　　（4）水利工程管理单位收不低支，举步维艰。

　　由于水价太低，全国平均水费为运行成本的50%左右，导致经营单位亏损严重，生存处于困境，甚至难以维持生存。

　　三、水资源资产管理展望

　　综观我国水资源资产管理现状及其水资源资产存在的问题，未来我国水资源资产管理将实现以下几方面的变化。

　　（1）由供水管理向需水管理转变

　　传统的水资源资产管理可以统称为供水管理，其主要的特征是根据工农业用水需求，建立大中型水利工程来实现水资源资产供需平衡，它为缓解甚至彻底解决水资源资产供需矛盾发挥了重要作用，并且在今后相当长的一段时间内，在某些地区仍将发挥重要的作用。随着水利工程不断兴建，工程难度愈来愈大，成本也不断增加，而且随着径流开发加大，带来了系列的生态环境问题，水资源资产供需矛盾也不断加剧，完全依靠增加工程解决水资源资产问题已经成为不可能，运用综合手段缓解水资源资产供需矛盾成为一种必然。供水管理的最大缺陷是忽略了用水者节水的可能性，它将水资源资产供需矛盾的解决寄托在水源供给上，其结果是水资源资产浪费的增加和低效。必须改变供水管理为需水管理。所谓的水资源资产需水管理就是综合运用行政的、法律的和经济的手段来规范水资源资产开发利用中的人类行为，从而实现对有限水资源资产优化配置和合理利用，它强调把水资源资产作为一种稀缺的经济资源，对水资源资产的优化利用应着眼于现存的水资源资产供给，而不是自发的向新的供水能力投资以满足未来的水的需求。在今后相当长的一段时间内，农业水资源资产供给量不可能增加，我们必须依靠现在的4000亿立方米左右水实现农业的可持续发展，通过需水管理是实现这一目标的关键所在。

　　（2）由单项管理向综合管理转变

　　水资源资产管理是一个系统工程，涉及到众多方面，如农业、水利、科技、气象、城建、环保、宣传、计划和行政部门等等。在以往的水资源资产管理中，各个部门是“铁路警察，各管一段”，缺乏系统地考虑问题，其最终的结果是有利则争，无利则推，使水资源资产开发利用短期化，持续发展思想很难贯穿到实际工作中去。

　　未来的水资源资产管理，是站在可持续发展的高度管理水资源资产，是将水资源资产放在社会经济环境等大环境中去开发利用，所以，其管理是综合管理，如地上、地下、降水、污水综合管理等，并且与经济结构、社会发展等有机地结合起来。

　　对于农业而言，为了实现水资源资产的综合管理，首先设立综合协调机构，从组织上为部门的联合创造条件，如国家加强有关机构，宏观指导全国节水农业工作开展；其次，制订多部门参与的可行的节水农业规划，节水农业发展必须有一个切实可行的节水农业发展规划，并且将此规划作为有关部门工作重要组成部分。为此，首先应该下大力气完善规划基础工作，明确节水农业技术体系，制定科学的节水农业规划，为多部门联合提供实现的基础。第三，充分重视发挥地方部门的积极性，地方是节水的真正主力，只有充分发挥地方各部门积极性，才能事半功倍。如山东桓台县是老井灌区，县委组织水利、农业、气象、财务和宣传部门参与，目前成为全国第一个节水吨粮县。

　　（3）由行政分块管理向流域管理转变

　　按流域(地区、灌区)统一开发利用和管理水资源资产，是我国水资源资产管理的一个方向,其最大的特点是打破单纯的行政区划管理，走向以流域为单元的综合统一管理轨道。水资源资产按流域形成自然体系，只有按流域统一管理方可做到保护与合理配置相结合，使上下游依赖水资源资产的各经济部门得到均衡发展。对于水资源资产资产而言，具体内容是以流域为单元，对地表水地下水联合运用，优化调度，合理利用。灌区应以开发利用浅层地下水为基础，以地表水作补充，以浅层水的地层空间作为调节大气降水、土壤水、地下水、地表水的地下水库，以调控地下水埋深达到适宜动态为指标，最大限度地把天然降雨转化为可持续利用的水资源资产，综合治理旱涝盐碱，获取最好的经济、社会和生态效益。

　　（4）由计划经济管理模式向政府调控与市场调节相结合管理的模式转变

　　由于我们认识上的偏差和制度的制约，水资源资产管理一直是按照计划经济模式设计和运行，其结果是政府管得太多，市场作用没有得到发挥。随着市场经济逐步建立，水资源资产管理机制必然向市场机制转变，由于水资源资产市场的特殊性，决定了不可能完全由市场来调解水资源资产，所以，未来的水资源资产管理模式必然向政府与市场相结合的模式转变。水利部部长王恕成在中国水利年会上作了“水权与水市场-水资源资产优化配置的重要经济手段”的报告，充分地说明了这一点。

　　（5）用户参与水资源资产管理成为一种必然趋势

　　公众参与水资源资产管理在未来水资源资产管理中占有重要地位。用水效率，离不开用户的参与，一切技术和措施最终通过用户的实践来实现，用户是节水提高效率的主体，其行为和素质在某种程度上决定节水效率的提高，所以用户参与水资源资产管理是非常重要的。

　　目前，在我国已经出现了用户参与水资源资产管理模式，如江苏、山东、安徽、河南和河北部分地区建立了农户参与管理的一种新型的经济自立灌排区。试区成立了由各级地方行政、水行政、节水专管单位负责人和用户组成节水管理委员会，一切重大决策通过该委员会决定，或者成立用户自己选举具有法人地位的自我管理组织 用水者协会，有关节水工作由灌区和协会共同协商解决，其效果比较明显。