（重庆市大足县水务局，重庆　大足　402360）

[关键词]行政确认；探讨；水土保持法

[摘　要]结合水土保持执法实际，对修订水土保持法探讨如下问题：一是行政确认的概念，行政确认是指行政主体依法对相对人的法律地位和权利义务进行的确定、认可和证明；二是行政确认的特点，是要式、羁束的行政行为；三是行政确认与行政许可的关系，它们既有区别又有联系；四是行政确认的方法、程序，包括申请和受理、审查申请、作出确认决定和制作法律文书等几个程序；五是几个其它待探讨的问题。

　　《中华人民共和国水土保持法》（以下简称水土保持法）第三十九条“造成水土流失危害的，有责任排除危害，并对直接遭受损害的单位和个人赔偿损失。……由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成水土流失危害的，免于承担责任。”、《中华人民共和国水土保持法实施条例》（以下简称实施条例）第三十三条“由于发生不可抗拒的自然灾害而造成水土流失时，有关单位和个人应当向水行政主管部门报告不可抗拒的自然灾害的种类、程度、时间和已采取的措施等情况，经水行政主管部门查实并作出‘不能避免造成水土流失危害’认定的，免予承担责任。”，此处的“水行政主管部门审查并作出‘不能避免造成水土流失危害’认定”,在法律上应认定为行政确认具体行政行为，它具有稳定法律关系，减少各种纠纷，保障社会安定秩序，保护公民、法人及其它组织合法权益的重要作用。而现有的法律对此规定得太抽象、简约，有关的文献论述也不多，很有必要对此探讨：

1.行政确认的概念

行政确认是指行政主体依法对相对人的法律地位和权利义务进行的确定、认可和证明。它包含以下几层意思：

①行政确认的主体是国家行政机关以及法律、法规授权的组织。

各级水行政主管部门是水土保持法、实施条例授权的具有行政确认权的行政机关，有权以自己的名义，按照一定的程序，依据法定的条件作出行政确认。实践中以县级水行政主管部门为主。

②行政确认的内容是确定或否定相对人的法律地位和权利义务。

其直接对象为与这些权利义务、法律地位紧密相关的特定法律事实或法律关系。行政主体通过确定特定的法律事实或法律关系是否存在，来达到确定或否定相对人法律地位或权利义务的目的。在水土流失损害赔偿中，为确定行政相对人是否承担损害赔偿的义务、责任，水行政主管部门应行政相对人的申请对造成水土流失危害的原因事实进行认定，来确定这一法律事实是否存在，进而依此明确该行政相对人是否承担损害赔偿的义务。

③行政确认是行政主体所为的一种具体行政行为，其确认权属于国家行政权的组成部分，行政确认是具有法律效力的 。

这是行政确认的基本性质。因此，其不同于公民的作证或一般技术人员的纯技术鉴定。虽然公民作证或纯技术性鉴定也具有证明事实的作用，但它不具有国家权利性质的确定性和强制力。同时公民作证或纯技术鉴定也只有经过国家有关机关的审查采用才具有实际效力和意义，行政确认是国家行政机关具有法定推定力、确定性和强制力的行政行为，在未经国家有关机关通过法定程序变更、撤消前，在法律上推定其有效，且受国家强制力保证，有关当事人必须服从。

２.行政确认的特点

①行政确认是要式的行政行为。

由于行政确认是对特定的法律事实或法律关系是否存在作出具有法律意义的甄别和宣告，直接关系相对人的权利义务，所以行政主体在作出确认行为时必须是按水行政主管部门统一制作的书面形式作出，一般以认定书或技术鉴定书等形式出现。其中参加确认的有关人员还应签署自己的姓名，进行确认的水行政主管部门应加盖公章，否则将会影响该行政确认行为的法律效力。

②行政确认是羁束的行政行为。

行政确认的目的是确定相对人的法律地位和权利义务，是严肃的法律行为，具有严格的规范性。而且行政确认所宣告是否存在的法律事实或法律关系也是由客观事实和法律法规决定的，并受到各种技术规范的制约。水行政主管部门在确认时只能严格地按照水土保持法和水利、水土保持及其它相关技术规范要求进行操作，并严格遵照客观存在的事实，做到以事实为依据，以法律为准绳，不能进行自由裁量。

３.行政确认与行政许可的关系

行政确认与作为水土保持方案审批的行政许可由于都具有认定的作用，因而是两种比较接近的具体行政行为，它们既有区别又有联系。其主要区别是目的和法律效果的不同。从目的上讲，许可是使相对人获得为某种行为的权利或资格；确认则是确定、许可或证明相对人的法律地位和权利义务。从法律效果上讲，许可是允许相对人今后可以具有某种对一般人应禁止的权利和资格，其法律效果具有后及性，无溯及力；确认是对即有事实的确定，其法律效果具有前溯性。但两者也有一定的联系：它们皆可能影响行政相对人的权利义务，皆是要式、羁束的具体行政行为，具有推定力、确定性和强制性。

４.行政确认的方法、程序

①申请和受理。

水土保持行政确认需相对人主动提出书面申请才能启动的，水行政主管部门不能主动依职权启动。书面申请的主要内容应包括：当事人的基本情况；水土流失发生的时间、地点、范围、原因及水土流失程度、后果；已采取的水土保持措施；相应的证据等。有关人员在收到申请后，应及时进行形式审查，若发现不属于应确认范围或不属于本部门管辖范围的，应及时告知申请人理由和其它解决途径；若发现资料不齐的，应及时告知申请人在规定的时间内补齐；对通过形式审查的申请，应将受理回证及时交给申请人，并填写立案审批表，交有关领导审批。

②审查申请。

水行政主管部门接受申请后，应及时安排有关人员对相对人申请确认的事项进行审查核定，一般应到现场进行踏勘、调查。对相对人的要求是否合理、合法及材料、证据的真实性、合法性、关联性等进行认真、细致、客观地审查，必要时应主动收集证据，组织利害关系人举证、质证、辩论。

③作出确认决定和制作法律文书。

经审查，在充分调查研究、掌握证据的基础上，办案人员填写处理意见，报有关领导审批，及时作出确认决定，并制作统一格式的行政确认法律文书，及时送达申请人。

５.几个待探讨的问题

①水土保持法及实施条例只规定水行政主管部门可以作出“不能避免造成水土流失危害”认定，但对是否可以作出“能避免造成水土流失危害”或其它与之相近意思的认定没有明确规定，实践中也存在如此的困惑；

②水土保持行政确认只能对“不能避免造成水土流失危害”这一客观法律事实进行甄别和宣告，不能对相对人是否承担民事赔偿责任、承担多大的责任进行裁判，水土保持行政确认只能作为水土保持民事赔偿诉讼的证据之一。

③现行法律、法规未明确规定行政确认是否具有可诉性，即相对人若对行政确认持有异议，是否可以通过行政复议、行政诉讼的渠道予以救济。

[参考文献]

[1]王连昌　行政法学　中国政法大学出版社　1997.12

[作者简介] 颜台厚（1973－），男，重庆市大足县人，学士，工程师，主要从事水土保持管理工作，联系电话：023－43770141，E-mail：cqdzyth@126.com。